Пусть Европа скажет нам спасибо

За создание института омбуцменов (так «за бугром» называют
уполномоченных по правам человека) Европа должна быть
благодарна России. Если бы Петр I не разбил в свое время
шведов под Полтавой, то Карл XII, возможно, и не издал
бы исторический указ о назначении независимого чиновника
этаким посредником между властью и простыми людьми.
Назначенец должен был находиться в гуще народа и защищать
его права при дворе. Необходимость во введении такой
должности у шведского короля появилась как раз из-за
того, что, разбитый наголову Петром, он попал в плен.
Не имея возможности самому отслеживать, чем живет провинция,
плененный властитель беспокоился, не слишком ли притесняют
чиновники население его колоний. Так в начале 18 века
впервые возникла должность омбуцмена, что в переводе
со шведского означает «несущий весть». Мы называем такого
посредника между властью и народом уполномоченным по
правам человека.

Собственно, понятие «права человека», как и должность
омбуцмена в странах Европы, получило широкое распространение
лишь после второй мировой войны. Введение института
уполномоченных стало новой главой в истории отношений
между человеком и государством.

«По форме законно, но по сути издевательство»

Права граждан было и раньше кому защитить: административный
контроль, суд, прокурорский надзор — множество чиновников,
в должностные обязанности которых входит обеспечение
естественных, политических, социальных прав, гарантированных
законом.

Но «крапивное семя» чинуш, как всем нам прекрасно известно
по собственному опыту, очень склонно к формализму, бюрократизму,
чванству. Как говаривал Владимир Ленин, к тому, что «по
форме законно, но по сути издевательство». Кто же не
сталкивался с ситуацией, когда жалобу пересылали для
ответа тому, против кого она написана? Когда вместо
разбирательства по сути заявитель получал отписку?

В жизни, к сожалению, очень часто складывается положение,
когда не власть существует для человека, а человек для
власти. Вот тут-то и нужен омбуцмен — независимый государственный
чиновник, осуществляющий контроль за деятельностью аппарата
управления, этакая щука, не позволяющая карасю расслабляться
и забывать о своем месте.

До сих пор в России не существовало института омбуцменов.
Сложилось даже такое мнение, что наше отечество до
его введения просто не доросло. Мол, так носиться с
правами человека могут позволить себе лишь богатые страны.
Но есть и другое мнение: процветают как раз те государства,
где к гражданским правам относятся не как к излишествам,
этаким завитушкам на почве высокого благосостояния.
Только постоянный диалог между обществом и государством
приводит к богатству страны и благополучию его граждан.
Свобода без хлеба — явление столь же сомнительное,
как и хлеб без свободы. Вот почему Совет Европы настоятельно
рекомендовал России создать институт уполномоченных
по правам человека.

Омбуцмен — не супермен, но…

Сегодня омбуцмены действуют уже в 28 регионах РФ. Кстати,
на совещании говорили о том, что этот не традиционный
для нашей страны институт вполне органично вписался
в российскую действительность. Может, потому, что у наших
людей никогда не было принято ходить в суд за защитой
своих прав. Раньше мы охотнее шли жаловаться в партком
или профком. Теперь такая возможность отпала, так почему
не прийти на прием к правозащитнику, наделенному большими полномочиями,
и не рассказать о своих бедах и проблемах. Омбуцмен,
конечно, не супермен, он решение всех вопросов не гарантирует,
но в большинстве случаев способен помочь обратившемуся
к нему человеку. Во всяком случае с его назначением
каждый житель края получает возможность выйти на должностное
лицо высшего ранга и быть уверенным, что оно непосредственно
рассмотрит его жалобу, разъяснит порядок защиты его
прав, окажет содействие, если для этого потребуется
вмешательство нескольких регионов или даже государств.
Перед уполномоченным открыты двери тюрем и колоний,
он имеет право не просто присутствовать, но и активно
участвовать в судебных процессах, государственные органы
не могут отказать ему в предоставлении информации и
документов. Мало того, во многих регионах уполномоченные
наделены и правом законодательной инициативы. К примеру,
в Республике Татарстан по инициативе уполномоченного
принято уже более 10 законов. И стоит ли сомневаться,
что, основанные не на политической воле или интересе,
а на анализе жалоб населения, они отличаются наибольшей
значимостью и своевременностью.

Мавр сделал свое дело, но уходить не собирается

То, что введение должности уполномоченного по правам
человека — вещь сегодня необходимая для каждого региона,
не подверг сомнению никто из выступивших на конференции.
Но в течение двух дней много раз звучал вопрос: «А
как теперь быть с комиссиями?». В том, что омбуцмен
комиссии вовсе не конкурент, что у каждого правозащитного
органа — свои функции, убеждали присутствующих и уполномоченный
по правам человека в России Владимир Лукин, и председатель
комиссии при президенте РФ Элла Памфилова, и сам комиссар
Совета Европы Альваро Хиль-Роблес. Тем не менее вопрос
этот возникал вновь и вновь. Что, конечно, неудивительно
при столь юном возрасте нашего правозащитного движения
и, по сути, отсутствии системы формирования и отстаивания
гражданских прав и свобод.

В цивилизованных странах давно действуют все три составляющие
защиты прав человека: суд, институт омбуцменов и организации
на общественных началах. Гражданское общество не может
развиваться нормально, если все составляющие не будут
сбалансированы. У нас же судебная реформа еще не завершена
и результаты ее скромны, уполномоченные появились лишь
в нескольких субъектах и пока пробуют свои силы. Общественники
же были первыми ласточками в правозащитном движении,
и за 10—15 лет во многих регионах пройден путь от полного
их неприятия до нормального диалога с властью. В отсутствие
государственного чина, наделенного законом большими полномочиями,
именно комиссии принимали людей, выслушивали их жалобы,
решали их вопросы, стучась для этого во все двери.

Теперь роль комиссии по правам человека при губернаторе
должна будет измениться — это неизбежно, что отнюдь
не умалит значения этого органа: он станет в первую
очередь совещательным и консультативным. «Доносить до
главы региона проблемы, позицию, боль простых людей,
стать для него дополнительным источником информации,
влиять на формирование его точки зрения» — такими
словами обозначила функции комиссий по правам человека
Элла Памфилова, имеющая двухлетний опыт руководства
подобным органом при президенте страны.

Лед тронулся!

О комиссии по правам человека при губернаторе Иркутской
области на межрегиональной конференции разговор был
особым. Не только потому, что гости «играли на нашем
поле», а потому, что она, по мнению всех участников,
вполне заслуживала особого отношения своим уникальным
опытом. Приангарье оказалось одним из первых регионов,
где была создана комиссия по правам человека при губернаторе.
Отличалась она и тем, что возглавил ее не чиновник
или юрист-профессионал, а правозащитник, последовательно
отстаивавший свои взгляды еще при советской власти,
когда подобная деятельность не могла оставаться безнаказанной.
Да она таковой и не осталась для Геннадия Хороших, исключенного
в свое время за диссидентство из госуниверситета с правом
вкалывать на Севере, подальше от «середины земли». Занявшись
в 1996 году правозащитной работой уже в сотрудничестве
с новой властью, в комиссии при губернаторе, бывший
диссидент сумел организовать дело так, что люди, задавленные
произволом чиновников и уставшие от пустопорожних митингов
и лозунгов, поверили: здесь они найдут конкретную помощь
в своих бедах.

Именно растущим авторитетом комиссии объясняется в первую
очередь и увеличение количества обращений от населения,
и расширение географии жалоб по поводу нарушенных
прав. За полугодие нынче их поступило в комиссию около
1400, почти столько же, сколько тремя годами раньше
приходило за 12 месяцев. (Для сравнения: уполномоченный
по правам человека в Приморском крае за 6 месяцев получил
400 писем.).

Подобная активность иркутских правозащитников радует
хотя бы потому, что свидетельствует об изменении у людей
представлений о своих правах. И в том, что лед в этом
смысле тронулся, опять же «виновата» комиссия, поставившая
перед собой задачу воспитания правовой культуры у населения
и последовательно ее решающая самыми разными способами.

Почва для введения в Приангарье должности омбуцмена
подготовлена: и «низы» хотят сегодня защищать свои
интересы, и «верхи» признают приоритетным это направление
деятельности, и общественный контроль в виде системы
правозащитных организаций стал реальной силой.

Качать права можно и за решеткой

Горячо обсуждались на конференции права арестованных
и отбывающих наказание. Этого, конечно, следовало ожидать.
В некоторой степени и сам приезд комиссара Совета Европы
в Иркутск был связан с шумихой в прессе по поводу покончивших
самоубийством арестантов, не выдержавших якобы применения
пыток, с волной протеста против жестокого обращения
и плохих условий содержания в местах лишения свободы.
(Об этих событиях можно прочесть в выпуске «Тюрьмы
и воли» за 13 мая с.г.).

Не случайно комиссар после двухдневного общения с правозащитниками
тщательно проинспектировал самые горячие точки нашего
лагерного хозяйства: он посетил иркутский следственный
изолятор и ИВС, где в камерах нашли по весне повешенных
(или повесившихся — расследование уголовного дела по
этому факту не завершено), а также колонию N 4, против
действий администрации которой протестовали заключенные.

Четыре с половиной часа Альваро Хиль-Роблес ходил по
камерам следственной тюрьмы, уединялся вместе с переводчиком
для приватных бесед с арестантами, был в бане, столовой,
новом корпусе. Что он отразит в своем докладе — никому
неведомо, об этом можно только догадываться. Но я разговаривала
с теми, кто его сопровождал, они уверены: несмотря на
то, что условия содержания все еще далеки от международных
стандартов (вместо 4 кв. метров площади на каждого арестанта
приходится всего 2), впечатления у комиссара остались
скорее благоприятные. «Я понимаю, что вы стараетесь,
— просто сказал он. — Это видно». После предыдущего
посещения этого заведения три года назад отзывы комиссара
были куда более суровыми. За это время многое изменилось.
В том числе благодаря тому, что пенитенциарные учреждения
стали более открытыми, доступными для общественного
контроля. Члены комиссии по правам человека при губернаторе
регулярно посещают СИЗО и колонии, подключают к разбору
жалоб прокуратуру. С конца 1999 года в области целенаправленно
действует возглавляемая прокуратурой межведомственная
группа: вошедшие в нее руководители правоохранительных
органов, юстиции, судебного департамента и службы исполнения
наказаний сумели решить многие вопросы улучшения условий
содержания под стражей, сокращения сроков расследования
уголовных дел и рассмотрения кассационных жалоб, доставки
в суд и т.д.

Условия жизни в четвертой колонии, судя по замечаниям
Хиль-Роблеса при посещении этого учреждения, тоже показались
ему вполне сносными. Здесь он, кстати, с аппетитом пообедал
из одного котла с осужденными, и лагерная каша удостоилась
похвалы комиссара Совета Европы.

Так что работники ГУИН (как и прокуроры, и правозащитники,
контролирующие систему) полны сегодня надежд. Уже ходят
слухи, будто в скором будущем поступят средства на ремонт
Иркутского следственного изолятора (сейчас тюрьме приходится
зарабатывать их так называемой внебюджетной деятельностью).

Но это касается материальной стороны жизни заключенных.
А как же жалобы на пытки, жестокое обращение администрации,
недозволенные методы воздействия оперативников? Жалоб
действительно становится больше — и в комиссию по правам
человека (около 40% заявлений поступает из зоны), и
в прокуратуру. Однако подтверждаются из них лишь единицы
(из почти 700 рассмотренных надзорной инстанцией за
год удовлетворено 30).

Но такое положение свидетельствует скорее о гуманизации
системы исполнения наказаний, ее открытости. Прежняя
репрессивная система демонтирована — у заключенных
появилась возможность качать права. И хорошо, что они
ею активно пользуются.

Меняется не только менталитет обвиняемых.
Теперь, например, прокуратура
выявляет лишь единичные факты незаконного водворения
в штрафные изоляторы, а раньше таких нарушений насчитывалось
до сотни в год.

Конечно, проблем в зоне еще хватает, как и после освобождения
из нее. По 30-40 информаций в год направляет прокуратура
в органы местного самоуправления, в большинстве из них
содержится просьба о квотировании рабочих мест для
вышедших на волю. Проект программы реабилитации бывших преступников
обсуждался на общественных слушаниях, организованных
комиссией по правам человека при губернаторе. Однако
до сих пор программа не принята.

Заглядывая в будущее

Подобная конференция уже проводилась в Иркутске 6 лет
назад. На ней тоже обсуждались перспективы создания
института уполномоченных по правам человека в субъектах
Российской Федерации. За годы, прошедшие с тех пор,
как уже было сказано, в 28 регионах такая должность
введена, омбуцмены создали координационный совет,
некоторые достигли уже каких-то результатов. В Приангарье
пока дальше разговоров — мол, и нам бы нужен свой омбуцмен,
ибо таково требование времени, — не сдвинулись.

Российское законодательство об уполномоченных по правам
человека грешит пробелами. По поводу такой должности
в регионах, например, сказано, что она «может создаваться».
Но вроде как не обязана. К тому же каждый субъект
разрабатывает и принимает собственный законопроект об
уполномоченном, наделяя его при этом большими или меньшими
правами. Так что в нашей стране омбуцмен омбуцмену
рознь: один обладает правом неприкосновенности, другой его
лишен, кто-то может выступать с законодательной инициативой,
а кому-то это заказано.

Какими правами будет наделен уполномоченный по правам
человека в Приангарье? Когда будет введена такая должность?
На эти вопросы попытался ответить на конференции депутат
Законодательного собрания Иркутской области Валерий
Лукин. Он заявил, что не все депутаты понимают значимость
этого института, и выразил надежду, что столь серьезный
форум с участием комиссара Совета Европы повлияет на
мнение и общества, и власти. Подготовка к созданию закона
о региональном уполномоченном тем не менее ведется,
в Устав Иркутской области будут внесены соответствующие
поправки. Так что в новом году, есть надежда, у нас
все же появится свой омбуцмен.

Комиссар Совета Европы заявил на конференции, что вместе
с Владимиром Лукиным и Эллой Памфиловой сделает все,
чтобы в каждом российском регионе был введен пост уполномоченного
по правам человека. «Россия — огромная страна, — сказал
он. — Москва далеко. Каждая область должна иметь независимого
и ответственного государственного чиновника, к которому
свободно мог бы обратиться со своей проблемой любой
человек».

На прощание Хиль-Роблес пообещал своим малоопытным
коллегам: «Вам будет трудно. Вы будете терять друзей
и обзаводиться врагами. Я сам пережил это, когда был
на посту национального омбуцмена Испании. Хороший омбуцмен
обречен на одиночество. Но я буду с вами. Исполняйте
свой долг — и поддержка будет вам обеспечена».