— Для начала напомню основные принципы, которые были заложены в саму концепцию реформирования системы органов муниципального управления. Концепция реформы предполагала приближение власти к населению. В основе 131-го закона заложен принцип «пешеходно-транспортной доступности». Если сказать по-русски, то каждый человек должен иметь возможность в течение рабочего дня пешком добраться до поселковой власти и доехать до центра муниципального района на общественном транспорте.

Ещё одна важная цель реформы — это разграничение полномочий между уровнями власти. До этого в субъектах федерации существовали различные системы организации органов местного самоуправления. Например, в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе существовала система «округ — поселения», а в Новосибирской области на первом уровне существовали муниципальные поселения, а муниципальные районы и городские округа были представлены государственными структурами, которые напрямую подчинялись области и руководители которых назначались. Новым законом была введена единая двухуровневая система органов власти, которая чётко расписала полномочия муниципальных образований первого уровня (городские и сельские поселения) и второго уровня (городские округа и муниципальные районы).

— Не все субъекты федерации вступили в реформу с 2006 года. С чем это связано?

— Не все субъекты федерации справились с большим объёмом работы по подготовке реформы. У некоторых возникли определённые колебания, что нашло отражение в возможности переходного периода, предоставленной федеральным законодателем. Мы же в ноябре 2005 года внимательно проанализировали сделанную работу и пришли к заключению, что область и с организационной, и с правовой точки зрения полностью готова к началу муниципальной реформы. Поэтому вышли с предложением к Законодательному собранию подтвердить отдельным Законом субъекта федерации, что с 1 января 2006 года на территории Иркутской области в полном объёме осуществляется муниципальная реформа, в том виде, как она предусмотрена 131-м Федеральным законом.

Да, вступивший в силу закон передал большое количество полномочий на первый уровень, и опасения скептиков касались того, смогут ли поселения справиться с этими полномочиями. Но согласно 15 статьи 131 закона органам местного самоуправления первого уровня в случае невозможности исполнения полномочий разрешается передать их на второй уровень. Более того, в декабре 2005 г. был принят 198-й Федеральный закон, который дополнил закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» поправками, согласно которым полномочия местной администрации поселения по формированию и исполнению бюджета могут полностью или частично осуществляться местной администрацией муниципального района на основании договора. Соответствующие изменения были внесены и в Бюджетный кодекс. То есть это законная возможность передать часть полномочий с первого на второй уровень.

— Получается, что федеральный законодатель сначала скрупулёзно разграничил полномочия, а потом собственноручно разрешил их снова перемешать на усмотрение местных администраций?

— Примерно такой вопрос мне был задан депутатами на декабрьской сессии Законодательного собрания. «Зачем нам нужна такая реформа?» — спрашивали депутаты. Я здесь противоречия не вижу. 131-й закон изначально предусматривал, что определённые ситуации могут порождать временные режимы управления вплоть до 2009 года. Нужно понимать, что у поселений есть разные возможности для исполнения полномочий. Сегодня в Иркутской области только 16 муниципальных образований первого уровня исполняют все полномочия в полном объёме. Это крупные городские поселения, такие как Тайшет, Нижнеудинск, Байкальск, Железногорск, Шелеховский район и так далее. По остальным территориям ситуация выглядит следующим образом: на муниципальные районные образования соглашениями передано осуществление от одного до шести, а то и до двенадцати полномочий, предусмотренных законом. Считаю, что в этом нет никакой проблемы. Например, закон вменяет поселениям первого уровня полномочия по мобилизационной подготовке территорий. Но эта работа требует участия подготовленных специалистов, которые обладают соответствующими допусками к секретной документации, наличия специально оборудованных помещений. Совершенно логично, что ещё несколько лет эти полномочия останутся на втором уровне самоуправления, до тех пор, пока на местах не будут готовы кадры и необходимые ресурсы.

Нужно сказать, что новое — это хорошо забытое старое. До 1994 года подобная система работы уже существовала, тогда избирались главы администраций и депутатский корпус и все бюджеты сельских и поселковых советов были самостоятельны. Это достигалось путём налоговых отчислений по каждому сельскому поселению, которые устанавливались на уровне муниципального района. Наполняемость каждого бюджета была связана с налогами, которые имелись на территории.

Ещё один стабилизирующий фактор — это работа, которая была проведена нами накануне избирательной кампании. Были опасения, будет ли на выборах достаточная конкуренция, будет ли избрано требуемое количество депутатов. Тем не менее лишь в шести поселениях у нас не получилось сформировать органы власти с первого захода, а из числа избранных глав администраций сегодня 82% имеют опыт работы в органах местного самоуправления.

— С какими трудностями вы сталкиваетесь при реализации реформы сейчас?

— Самыми трудными вопросами, которые необходимо было решить после 9 октября, было формирование уставов поселений. В законе прописаны жёсткие нормы, согласно которым после опубликования устава в течение 30 дней он должен пройти через общественные слушания, после чего должен быть принят депутатами и зарегистрирован в органах Минюста России. В предыдущие годы уставы регистрировались администрацией региона, а местные администрации могли по спорным вопросам проконсультироваться у наших специалистов. Эта практика себя оправдала: все уставы прошли через главное территориальное управление, по спорным вопросам мы проконсультировались с правовым управлением и представили свои замечания поселениям. Результат — сегодня в Иркутской области устав не зарегистрирован лишь в Листвянке, где выборы состоятся в марте.

Проблемой, которая нас достаточно тревожит, является нестабильность существующего законодательства. В декабре мы проинформировали население и депутатов Законодательного собрания о том перечне полномочий, которые передаются поселениям. Вдруг выходит 199-й Федеральный закон, который вносит ряд серьёзных корректировок. В частности, оказывается бесплодной вся дискуссия, которая велась вокруг возможности муниципальных районов и поселений осуществлять ряд полномочий в области сельского хозяйства. То этих полномочий не было — то они появились вновь. То же самое в области культуры, в области молодёжной политики и малого бизнеса, в 131-м законе всё это отсутствовало. А ведь в муниципальных районах мэрии проанализировали перечень своих полномочий и уже начали проводить сокращение штатов, упразднять управления сельского хозяйства, департаменты и комитеты по делам молодёжи, скорректировали финансовые возможности. Сейчас на рабочей группе по местному самоуправлению, которую возглавляет первый заместитель губернатора Юрий Параничев, мы будем обсуждать ситуацию и принимать какие-то решения.

Но возможность того, что завтра вновь вмешается федеральный законодатель и примет какие-то новые решения, сохраняется и создаёт известную нервозность на местах.

Достаточно много вопросов, связанных с разграничением имущества. Решение этих вопросов в рамках 131-го закона рассматривалось на заседании правительства в 2005 году трижды, и сроки принятия законодательных актов так и не были определены. Только с выходом 199-го закона была окончательно прописана процедура. Три года поселения на безвозмездной основе используют имущество, которое принадлежит муниципальному району, тем временем мы готовим согласованные акты по распределению имущества: какое передаётся поселению, какое остаётся у района. Перечни выносим на рассмотрение Законодательного собрания, и законом Иркутской области они утверждаются. Это решение является основанием для регистрации имущества в регистрационной палате. В том случае, если возникают какие-то споры, то создаётся согласительная комиссия с участием администрации области. Если согласительной комиссии так и не удаётся выработать вариант, удовлетворяющий все стороны, то Законодательное собрание принимает волевое решение, в основе которого лежит перечень полномочий тех или иных органов местного самоуправления, установленный законом.

И, наконец, третья проблема, которая нас беспокоит, — это финансирование. Хотя по уровню финансовых ресурсов, направленных в территории, по сравнению с 2005 годом, в текущем году мы наблюдаем явное превышение. Сегодня в соответствие с Бюджетным кодексом не менее 10% собственных доходов субъекта РФ должно быть направлено на бюджетное выравнивание муниципальных образований первого и второго уровня. В Иркутской области на выравнивание направлено почти 15% собственных доходов. Понятно, что дефицит бюджетов сохраняется, но уровень этих дефицитов значительно снижен.

В заключение хочу заметить, что мы не пребываем в эйфории. Есть серьёзные проблемы в Бодайбо, в Нижнеилимском районе. Тем не менее, это нормальные рабочие моменты, которыми мы занимаемся ежедневно. Мы не бредём в потёмках — есть большое количество методических указаний. Серьёзно помогает Сибирский федеральный округ. Специально для глав администраций поселений решением полпреда президента А. Квашнина и при активном участии ассоциации «Сибирское соглашение» издана серия «Управляем сами», в которых подробно, постатейно комментируется действующее законодательство.

Администрация области уделяет вопросам местного самоуправления достаточно много внимания. Рабочую группу по вопросам местного самоуправления возглавляет первый заместитель губернатора Юрий Параничев. Я, как начальник территориального управления, отчитываюсь по всему комплексу вопросов на каждом административном комитете. Так что могу заверить, что мы не принимаем торопливых решений и трезво обдумываем каждый свой шаг.