Доктор
областных законов

В Иркутской
области на одного доктора
юридических наук стало больше. В
эти дни принимает поздравления
директор Института регионального
законодательства Николай Власенко.

Присоединяясь
к поздравляющим, мы
поинтересовались у Николая
Александровича темой диссертации.

— Спасибо за
поздравление, — сказал Власенко. — А
тема диссертации посвящена
технологии подготовки
законопроектов субъектами
Федерации. Я обобщил практику
Иркутской, Тюменской и
Свердловской областей и
сформулировал правила подготовки
законопроектов; много вещей чисто
теоретических, но немало и
практических.

Это первая в
истории России диссертация о
региональном законотворчестве,
право на которое мы получили с
Конституцией 1993 года и
федеративным договором. В этой
работе — мой личный опыт,
наблюдения, исследования…

Скажу откровенно,
вначале диссертация проходила с
некоторым трудом. Сегодня в научных
кругах немало противников
законотворчества субъектов
Федерации. Тем не менее работа
получила "зеленый свет".
Защищался я в достаточно
авторитетном учреждении, это
Уральская юридическая академия. На
совете присутствовали 15 членов из
19, все проголосовали "за", к
моему немалому удивлению.

Хорошую оценку в
связи с этим получила Иркутская
область. Мы не только занимаемся
законотворчеством, но и вышли
вперед в научном отношении, мною и
моими коллегами опубликовано
немало научных работ.

— Против чего
возражают оппоненты и даже
противники регионального
законотворчества?

— Есть оппоненты
чисто политические. Потому что наша
заслуженная профессура воспитана
на едином федеральном
законодательстве. И очень многие
сердцем и умом не приемлют то, что
законы можно разрабатывать где-то
на берегах Байкала. По их мнению,
законы должны твориться только в
Москве.

Другие считают,
что в глубинке сделать
квалифицированный закон просто
невозможно. Нет опыта, юридической
практики, нет слоя юристов, который
еще надо воспитывать в вузах. Иными
словами, апеллируют к
технико-юридическим соображениям.

Их убеждения
преодолеть сложно, но мне удалось
это сделать еще в период, когда я
получал допуск на защиту. Поэтому
на самой защите вопросов возникало
меньше, больше профессиональных…

— Имеются ли в
России институты, аналогичные
вашему?

— Таких
институтов по России четыре: наш, в
Екатеринбурге, Воронеже и
создается в Саратове. Скажу, что мы
были первыми, а другие создавались
по нашей модели, на базе наших
учредительных документов.

Имеется еще
Институт законодательства и
сравнительного правоведения при
правительстве России, который
сейчас собирается скоординировать
наши усилия на поприще
нормотворчества. Например,
иркутский институт хотят
задействовать не только на нашу
область, но и на смежные регионы, в
частности, на Бурятию и Саха-Якутию.
Их законопроекты должны будут
проходить у нас экспертизу, в том
числе федеральные, подготовленные
в порядке законодательной
инициативы.

Но я сказал
вице-спикеру Госдумы Сергею
Бабурину, которого знаю очень
давно, что для этих целей надо
всесторонне усиливать наши
институты. Нужны кадры. Нужны
финансовые вложения. Мы не можем,
"пристегивая на себя"
законотворчество других регионов,
жить за счет областного бюджета.

— Ваш
институт официально находится при
администрации Иркутской области. А
благодаря чьей инициативе он
появился на свет?

— Вообще-то
инициатива принадлежала
областному Совету народных
депутатов. Но когда институт начал
создаваться, этот представительный
орган власти ушел в историю, и мы на
какое-то время оказались без крыши.
Губернатор Юрий Ножиков
почувствовал, что функции
администрации изменились, что
теперь она не только управленец, но
и инициатор законотворчества. Он
предложил создать институт при
областной администрации. Я не
считаю, что это плохо. Скажем,
Московский институт
законодательства и сравнительного
правоведения работает при
правительстве, и ни у кого не
возникает вопросов. По уставу
Иркутской области губернатор имеет
право законодательной инициативы.
Но мы готовим не только
законопроекты, но и даем заключения
на федеральные, региональные
документы и на просто какие-то
сложные юридические ситуации.

Не запрещается и
Законодательному собранию создать
такой же институт или центр.

— Не много ли
для одной области — два института?
Не лучше ли вам перейти под крыло
Законодательного собрания, о чем
говорят депутаты?

— Вопрос о нашей
подчиненности возникает постоянно.
Он выбивает коллектив из колеи,
начинается дерганье по финансам, по
помещениям. Да, мы работаем при
администрации, но в интересах всей
области, хотя, не скрою, порой
интересы исполнительной власти
прослеживаются в отдельных
документах. Но поле нашей
деятельности, подчеркиваю, намного
шире. Устав области, все базовые
законы разработаны нами. Возьмите
повестку дня любой сессии и
увидите, что 80—90% законов — плоды
нашего института. Федеральный
договор между областью и центром
готовился у нас, договор с
Усть-Ордынским автономным округом
тоже. Мы подготовили 22 отраслевых
соглашения, 12 из них правительство
России подписало.

Если кому-то
хочется, чтобы мы перешли в
Законодательное собрание, то для
решения этой проблемы есть
цивилизованный путь. Будет такое
соглашение между ветвями власти —
будем его выполнять. Главное для
нас — работа, а не то, кому
подчиняться…

— Вас
неоднократно называли "отцом"
областного устава. Ваше отношение к
своему "детищу"?

— К уставу у меня
двоякое отношение. С одной стороны,
я считаю его уже историческим
документом, который имел, да и
имеет, огромное
социально-политическое значение.
Это своеобразный регламент
областной власти, местного
самоуправления, общественной жизни
в целом.

Конечно, остались
недовольные, они до сих пор считают,
что устав мог быть лучше. Теперь
можно спорить, предлагать,
инициативу проявлять. Но
стабилизация областной власти
произошла. Это очень важно для
Приангарья.

С другой стороны,
устав стал основой для дальнейшего
развития законодательства области.
В нем говорится о необходимости
принятия более тридцати областных
законов. Более половины уже приняты
и работают.

Считаю, что устав
по прошествии трех лет со дня
принятия нуждается в серьезных
дополнениях и изменениях. Их
необходимость диктует не только
время, но и обстоятельства
объективного плана, связанные с
продолжением в России реформ. Я
только могу высказать свою точку
зрения, мои предложения могут не
поддержать в администрации,
Законодательном собрании, даже в
нашем институте.

Я считаю, что
исполнительная власть области
должна работать по принципу
правительства. Для этого не надо
брать полностью федеральную
модель, только ее фрагменты.
Нынешняя конструкция
исполнительной власти
экономически и социально
малоэффективна. Областное
правительство должно быть
оперативным, свободным в выборе
управленческих решений и отвечать
за социально-экономическое
состояние области. Ныне немало
критики в адрес администрации
Ножикова, но мало кто задумывается
над тем, что "новая команда"
работает в "старых юридических
схемах", во многом не оправдавших
себя на практике.

Надо быть до конца
последовательными и в
осуществлении конституционного
принципа разделения властей.
Областной парламент, как и
администрация, должен стать
профессиональным. Когда писался и
принимался устав, я говорил, что
хотя бы половина депутатов должна
работать на постоянной основе. А
чтобы сократить расходы, надо
сократить аппарат Собрания.

По структуре
парламент должен быть
двухпалатным. Опыт, и достаточно
неплохой, есть у Свердловской
области. Верхняя палата должна
решать стратегические вопросы
областного уровня — устав, его
толкование, бюджет, программы,
договоры,
административно-территориальное
устройство области и т.д.
Прерогатива нижней палаты —
текущее законодательство, контроль
за исполнением бюджета, областной
собственностью. Все это первые
"прикидки", над этим надо
размышлять.

Необходимо на
уровне Устава области более строго
провести разграничение между
работниками госучреждений и
депутатами, у нас 5 депутатов
являются муниципальными и
государственными служащими.
Нарушение конституционной
законности в области стало нормой.

Я сторонник
создания в области
конституционного суда. Уставная
палата — хорошая идея, но ее время
прошло. Нужен суд с расширением его
поля деятельности: федеральное
законодательство это допускает.

Контрольно-счетную
палату, это дорогостоящее
учреждение, я бы сократил вдвое.
Контрольные функции — прерогатива
профессионального парламента. С
созданием в регионах России
органов Федеральной счетной палаты
функции КСП будут сужены.

— Об
изменениях в Уставе говорят давно.
Но воспримут ли ваши предложения
депутаты?

— В
ноябре—декабре, я думаю, нужно
провести парламентские слушания.
Инициатива по идеологии изменений
в устав — за Законодательным
собранием. Идеи поправок пока
существуют в умах, надо внимательно
выслушать все позиции: какие
изменения в устав внести в
ближайшее время, что оставить на
перспективу.

О своей позиции по
ряду проблем я говорю сейчас.

— Безусловно,
в небольшом интервью проблемы
законотворчества можно затронуть
только вскользь. Давайте
договоримся встретиться еще раз,
чтобы поговорить об уставе, о
структуре власти, о готовящихся
законопроектах. Думаю, к разговору
подключатся другие ученые —
законотворцы, депутаты. Ведь все мы
ходим под законами, и какие будут
эти законы — волнует всех.