Объединение назрело

Многострадальному вопросу уже не менее восьми лет. Муниципальная реформа, затеянная в регионе по федеральной инициативе в 2004 году, разъединила Ангарск и Ангарский район. Тогда областные законодатели посчитали, что наделять Ангарск статусом городского округа и включать в него поселения Одинск, Савватеевка, Мегет нецелесообразно. Ангарску придали статус рядового поселения в составе АМО. В своё время это вызвало негодование властей города, поскольку городские округа более полно обеспечивались из регионального бюджета, чем рядовые поселения. Огонь неудовольствия, то вспыхивая, то угасая, горел все эти годы. Политики ловко манипулировали настроениями народа на каждых выборах, поднимая вопрос: «Зачем нам две власти?». Юристы справедливо замечают: приняв в 2004 году непопулярное решение, областные власти ввергли АМО в юридическую ловушку. 131-ФЗ позволяет городу в составе района инициировать референдум о придании ему статуса городского округа. Но на это должно быть получено согласие других поселений района. Пример прошлого года, когда бывшие власти Ангарска приняли решение о создании городского округа, а власти АМО всячески блокировали эту инициативу, ярко демонстрирует возможности такой правовой ловушки. 

Лично выделению Ангарска в отдельный округ препятствовал тогдашний мэр Ангарского района Владимир Жуков. Политическая «многоходовка» на муниципальных выборах 14 октября вывела его в мэры Ангарска. И именно Жуков выступил на днях с новой инициативой объединения. Однако он не мог взять и подхватить идею оппонента – бывшего мэра города Леонида Михайлова – о придании Ангарску статуса городского округа. Но в случае отказа от этой идеи он терял популярность среди жителей Ангарска, а в случае соглашения – популярность в районе. Перед Жуковым же стоит задача сохранить за собой управление и Ангарским районом. Что пока получается с трудом, поскольку в Думе, которую он покинул как спикер и одновременно мэр, большинство взяли его оппоненты. В результате нового мэра района депутаты так и не могут выбрать. 

Адаптации пермского варианта

Юристами Жукова был предложен свой вариант объединения в городской округ по типу Лысьвенского городского округа Пермского края. Там все поселения, входящие в состав рай-она, выступили с инициативой об объединении в городской округ. Краевая представительная власть этому препятствовать не стала, и в ноябре 2011 года приняла решение о создании округа. В начале 2012 года прокуратура Лысьвы пыталась оспорить в суде действия краевого Заксобрания. Прокурор настаивал, что 131-ФЗ не предусматривает именно такой процедуры объединения. Есть другой вариант: сначала Лысьве придаётся статус городского округа, и лишь потом остальные муниципалитеты вступают в его состав. Однако позже прокурора удалось убедить отозвать иск, внеся в закон ряд поправок, не касающихся основной претензии надзорного органа. С тех пор Лысьва и прилегающие поселения живут округом – с флагом, полулегитимно. Ведь в любой момент в суд может поступить новый иск. 

Тем не менее Владимир Жуков, выполняя «главный наказ избирателей», отправил за опытом в Лысьву депутатов Думы Ангарска Александра Пашкова и Михаила Дресвянского, а также начальника юридического отдела аппарата Думы АМО Галину Вазанову. К этому моменту, как цитирует Вазанову пресс-служба Ангарска, в комитете Госдумы по местному самоуправлению был получен однозначный ответ: район в округ преобразовать нельзя. Однако мудрецы из Лысьвы научили ангарчан, как правильно задавать вопросы. «Наши коллеги объяснили, что главное – выступить с инициативой и правильно сформулировать задаваемый вопрос, – сказала Вазанова. – У них было два вопроса: «Можно ли объединять поселения?» и «Можно ли вновь образованное поселение наделить статусом городского  округа?». На оба вопроса в соответствии со статьёй 13 131-ФЗ получен положительный ответ». Юристы полагают, что у Ангарского района есть все шансы повторить успех Лысьвы – по территориальному соотношению этот муниципалитет схож с АМО, критерий пешей доступности поселений соблюдён. «Есть опыт, мы знаем все подводные камни,  с которыми пришлось столкнуться нашим коллегам в других регионах, – заявил Жуков. – База наработана, и сейчас  нам необходимо реализовать этот проект». 

От первого этапа к этапу «основных трудностей»

Были представлены пять этапов преобразования АМО в городской округ. Первый – разработка стратегий развития поселений, включая схему социально-экономического развития и схему терпланирования. Второй – создание концепции развития района как единой территории. Четвёртый – подготовка каждым поселением обоснования объединения, появление инициатив о вхождении в округ от властей, Дум поселений и Общественной палаты, проведение публичных слушаний и закрепление их решений местными парламентами. Власти Ангарска заметили: население уже дало своё согласие в Ангарске и Одинске, в Мегете тоже пройдёт этап публичных слушаний, и скоро Дума сделает это решение легитимным. Осталась Савватеевка. После чего пакет документов о создании Ангарского городского округа уйдёт в Заксобрание.

А вот на этом этапе, как считают эксперты «Конкурента», и начнутся основные трудности. В Лысьве процесс объединения был легитимизирован Заксобранием и губернатором. Захотят ли власти Иркутской области ввязываться в сомнительный проект накануне выборов в Заксобрание – вопрос. Ведь им уже приходилось сталкиваться с несколькими инициативами об объединении, и всегда звучал один и тот же ответ: это противоречит 131-ФЗ. Все помнят историю 2007 года о создании Шелеховского городского округа на базе района. Тогда инициатива была даже подкреплена референдумом, более 90% жителей проголосовали за создание округа, однако в Заксобрании соответствующий закон не прошёл. Спикер ЗС Людмила Берлина заявила тогда, что объединение возможно только при внесении поправок на федеральном уровне в 131-ФЗ.

«Правовые основания для объединения есть»

– Насколько мне известно, никаких существенных поправок в 131-ФЗ с тех пор по этой теме не вносилось, – заметил один из авторов шелеховского проекта, заслуженный юрист России, профессор ИГУ Сергей Шишкин. – Тогда, при наличии мнения населения, выраженного на референдуме, объединение, по мнению областных властей, было невозможно. Сегодня по Ангарску ситуация абсолютно аналогична. Я и тогда, и сегодня считаю: правовые основания для объединения есть. Ситуация Ангарска от Шелехова отличается только одним – у ангарчан референдума-то «в кармане» нет, мнение населения выражено опосредованно. Если областные власти согласятся с вариантом Жукова, это будет означать, что законы для них условны, их можно нарушать в угоду обстоятельствам. В 2007-м Шелехову можно было отказать, а в 2012-м Ангарску по тем же основаниям – уже разрешить объединение. Заксобрание само себя загнало в ловушку ещё в 2004 году, когда принимало эту массу законов о поселениях в три строчки длиной. Ещё тогда я предупреждал: возникнут серьёзные проблемы с этой правовой «городьбой», что мы сейчас и наблюдаем. От инициатив об объединениях никуда не денешься, их надо рассматривать. Как Заксобрание будет выпутываться из ловушки, мне интересно. Особенно в перспективе выборов. Позволят ангарчанам объединяться – завоюют их симпатии: если признают, что закон что дышло, не позволят, – будут иметь негатив на выборах. 

Директор Института регионального законодательства и правовой информации им. М.М. Сперанского Алексей Петров заявил: «Я подробно не изучал опыт Лысьвенского городского округа, но хочу заметить – я не сторонник того, чтобы этот опыт вот так сразу, бездумно проецировать на Ангарск. Это разные субъекты федерации, это разные поселения, это нюансы местного законодательства». Сергей Шишкин был ещё более прямолинеен: «С каких пор у нас пермяки стали правовыми светочами? У нас что, своих профессиональных юристов нет?» Алексей Петров напомнил: решение о создании городского округа именно по лысьвенской модели может быть оспорено в суде любым гражданином России. И если это до сих пор не сделано в Лысьве, ещё не означает, что этого не случится в Иркутской области. «Каждый раз, когда областным властям поступают инициативы об объединении, начинается один и тот же процесс – проверка их правового качества. Я думаю, детально можно будет говорить о жизнеспособности идеи ангарчан тогда, когда появятся документы», – заметил Алексей Петров. Пока же, как считает Сергей Шишкин, в инициативе Ангарска материя скорее «шумовая, а не правовая».