– Виктор Васильевич, чем вы­звана необходимость создания нового министерства?

– Сегодня на каждый субъект федерации возложено более 90 функ­ций в государственно-правовой сфере. В Иркутской области примерно 40 функций реализуются на долж­ном уровне разрозненными структурами, в основном главным правовым управлением, департаментом мировых судей, отделом регистрации муниципальных правовых актов. Ещё 30 функций реализуются неудовлетворительно и 20 не реализуются вообще.

Между тем на субъекты федерации постоянно возлагаются всё новые функции, и исполнять их, не имея специального органа, становится всё сложнее. Строго говоря, даже название департамента по деятельности мировых судей уже не соответствует его функционалу. За последние годы на него возложено немало обязанностей помимо мировой юстиции. В таком же положении оказались и другие управления. При этом осложнена координация и нет системы ответственности, нет единого центра управления и принятия решений. Для того чтобы исправить ситуацию, необходимо было создать орган исполнительной власти, которым и стало министерство юстиции. Нужно отметить, что наш регион не является пилотным в этом направлении, подобные структуры есть во многих субъектах. В Хакасии и Бурятии созданы государственно-правовые комитеты, в Новосибирской, Челябинской, Мурманской областях и других регионах – министерства юстиции. 

Создание министерства, конечно, займёт время. С 1 января оно будет официально включено в сис­тему органов исполнительной власти. Полноценно министерство заработает в апреле-мае 2014 года. 

– Каковы основные задачи, поставленные перед новым министерством?

– Прежде всего это обеспечение правотворческой деятельности губернатора и правительства, в частности подготовка отдельных нормативных актов и проектов, правовая экспертиза, которая проводится и сегодня. Следующая задача – координация законопроектной деятельности, и ею до последнего времени никто не занимался. Отсутствует должный уровень системной подготовки законопроектов по всем министерствам, службам и агентствам. В итоге это отражается на качестве работы. Важным шагом в этом направлении стало создание комиссии по законопроектной деятельности при губернаторе Иркутской области. 

Комиссия станет площадкой для проведения нулевых чтений законопроектов, которые будут проходить ещё до внесения их в Законодательное Собрание. Наиболее сложные, затратные и резонансные законопроекты, затрагивающие интересы больших групп людей, должны быть тщательно подготовлены в диалоге с заинтересованными сторонами. А качества можно добиться лишь в том случае, если законопроект готовится по графику, если он проходит все необходимые согласования. Во время нулевых чтений обсуждение будет строиться по традиционной модели: автор защищает, оппоненты обращают внимание на слабые стороны и недоработки, эксперты дают правовую оценку. Если у разработчиков и экспертов обнаруживаются разногласия, они должны быть сняты во время нулевых чтений. Таким образом, текст законопроекта, поступающий в Законодательное Собрание, получит требуемое качество проработки. 

– Систематизация законодательства, правовые мониторинги – также ваша работа? 

– Конечно. Кстати, сегодня в области не проводятся на системной основе правоприменительные мониторинги исполнения законов. Приняли депутаты областной закон, он начал функционировать, и на этом вроде бы всё заканчивается. Нет обратной связи, зачастую никто не изучает практику его реализации, особенно судебную. Это может быть сделано в форме общего мониторинга правоприменения областных законов или целевых мониторингов отдельных групп законов. Помимо этого необходим постоянный и системный мониторинг применения федеральных законов на территории Иркутской области органами исполнительной власти и местного самоуправления. 

На министерство будут возложены ведение регистра муниципальных нормативных актов и правовая экспертиза. 

В принципе, всё это делается и сейчас, но темпы не очень высокие, реагирование исполнительной власти на случаи несоответствия муниципальных правовых актов областным и федеральным нормам носит эпизодический характер. 

– Можно сказать, что мы выстраиваем систему контроля за исполнением законодательства?

– Совершенно верно. У министерства юстиции в числе прочих будет правовая контрольная функция. Кроме того, на него будет возложена регистрационная функция. Сегодня в области нет такой процедуры, которая, кстати, есть во многих субъектах федерации и на федеральном уровне. Прежде чем любой нормативный правовой акт, затрагивающий права человека и гражданина, вступит в действие, он должен быть зарегистрирован органами юстиции. 

При этом он обязательно проверяется на предмет соблюдения прав человека и гражданина, затем официально регистрируется и только после этого публикуется и вступает в силу. Если все федеральные подзаконные акты проверяются и регистрируются Минюстом Российской Федерации, то для областных актов такой процедуры нет, следовательно, нет и необходимого фильтра для предварительной отбраковки дефектных правовых актов. 

В итоге встречаются отдельные факты нарушения прав человека областными нормативно-правовыми актами. Чтобы этого избежать и обеспечить должный уровень правовой защищённости гражданина, нужно ввести такую процедуру, и это нормально для правового государства. 

Больше того, нам необходим официальный учёт всех правовых актов, принимаемых в области. Это касается не только муниципальных или областных, но и локальных. Все локальные акты должны заноситься в единый регистр. Мы планируем создать официальное сетевое издание, где в обязательном порядке будут публиковаться аутентичные тексты всех нормативных актов. Любой человек сможет бесплатно зайти и посмотреть интересующий его документ. Сегодня на официальных сайтах вы найдёте не все акты, особенно это касается подзаконных. 

Это большая и совершенно необходимая работа. Мы живём в век цифровых технологий, и другого пути у нас нет. Вообще, использование «цифры» в работе органов госвласти – это требование времени. Если мы обязываем граждан и организации исполнять нормативные правовые акты и исходим из презумпции знания гражданами законов, а этих актов сотни и тысячи, то государство должно предпринимать необходимые усилия по обеспечению всеобщей доступности текстов правовых актов. Таким образом, мы начнём выполнять ещё одну функ­цию – по организации правового информирования граждан. Пока у нас никто этим не занимается, нет областной программы правового информирования и просвещения граждан. 

– С 1 января будущего года в регионе вводится процедура оценки регулирующего воздействия правовых актов. Что это такое и зачем нужно?

– Действительно, все проекты нормативных актов, затрагивающие интересы бизнеса и предпринимательства, будут проходить процедуру оценки регулирующего воздействия (ОРВ). До принятия они будут выставлены для публичного обсуждения на специальном интернет-ресурсе. Граждане или общественные организации вправе высказать любые замечания и предложения. Все они будут проанализированы, и по каждому замечанию будет принято решение.

– Для чего столько дополнительной работы?

– Не секрет, что у нас в правовые акты периодически встраиваются дополнительные административные барьеры для бизнеса. Придумываются новые требования к предпринимателям, утверждаются формы документов с избыточными реквизитами, увеличиваются сроки рассмотрения заявок и так далее. Всё это мешает людям нормально работать. Для того чтобы обойти административные барьеры, которые в нормативных актах устанавливаются чиновниками, бизнесмены идут на коррупционные сделки. Так что процедура оценки регулирующего воздействия носит антикоррупционный характер. Кроме того, возрастает публичность и гласность нормотворческого процесса. В обществах с рыночной экономикой процедуры ОРВ применяются с середины 80-х годов прошлого века. В России на федеральном уровне эта процедура действует всего три года. 

Недавно некоторые регионы начали её применять, а с 1 января 2014 года это должны делать все в обязательном порядке. В следующем году мы будем разрабатывать закон, который обяжет проводить через процедуру ОРВ проекты муниципальных нормативных актов. Невозможно будет принять любой нормативный акт, включая закон, затрагивающий деятельность бизнес-сообщества, без оценки регу­лирующего воздействия. 

Опыт субъектов Российской Федерации показывает, что в структуре исполнительной власти должен быть орган, занимающийся реализацией антикоррупционной политики. Обычно это делает либо государственно-правовой комитет, либо министерство юстиции, поскольку в большей степени это правовая проблема. У нас в области есть в этом направлении серьёзные недоработки. До сих пор нет программы противодействия коррупции, нет антикоррупционных мониторингов. То есть у нас большой неосвоенный пласт работы в этом направлении. Вполне возможно, что эта функция также будет возложена на министерство юстиции. 

– Будет ли расширена сеть государственных юридических консультаций, оказывающих бесплатные услуги малоимущим гражданам?

– Это станет одним из важных направлений работы минюста. В области есть государственное юридическое бюро, предоставляющее бесплатные консультации, в крупных городах работает несколько филиалов. Но нам нужно расширять сеть по всем территориям, это тоже очень большая работа. В областной программе по правовому просвещению населения, очевидно, будет создан целый раздел, посвящённый её организации. 

– Какова будет структура министерства?

– Разработка структуры мин­юста завершается. В январе будущего года она будет утверждена вместе с положением о министерстве. Предстоит решить и кадровые вопросы. Сейчас проводим консультации. Наша задача – собрать сильную, профессиональную команду юристов в новом министерстве. 

– Не приведёт ли создание нового министерства к увеличению численности госслужащих в нашей области? 

– Нет. Особых проблем тут не будет, потому что министерство создаётся на базе уже существующих структурных подразделений. Но в ближайшее время нам, несомненно, предстоит приступить к оптимизации численности госслужащих. Для этого при губернаторе создана комиссия по рассмотрению штатов органов исполнительной власти. 

К сожалению, Иркутская область по численности госслужащих является лидером в СФО. Даже в Красноярском крае, который следует за нами в этом рейтинге, чиновников меньше на целую тысячу. Серьёзных организационно-штатных мероприятий, направленных на снижение численности чиновников, за последние годы у нас в области не проводилось. Шёл непрерывный рост численности госслужащих, но при этом не наблюдалось роста качества государственного управления. Поэтому губернатором поставлена задача в течение ближайших двух лет оптимизировать штатную численность государственных служащих в регионе. Сразу скажу, быстро такую проблему не решишь, потому что на это требуются немалые ассигнования из бюджета. Кроме того, сокращение штатов не должно негативно отразиться на повседневной управленческой деятельности по оказанию услуг населению. Есть несколько способов решения данной проблемы. К примеру, передача некоторых управленческих функ­ций в госучреждения или отдельных госполномочий органам местного самоуправления. Выведение оперативно-вспомогательного персонала из системы госслужбы – это тоже один из способов сокращения штата чиновников. Делопроизводители, архи­вариусы, системные администраторы далеко не во всех случаях должны находиться на госслужбе. Почему секретарь в приёмной руководителя должен в обязательном порядке иметь статус госслужащего?

В отдельных случаях у нас имеются явные перекосы в штатной чис­ленности. Например, сейчас отрабатывается вопрос о сокращении штата в областном министерстве соцразвития путём перевода порядка 800 чиновников в госучреждения по социальной защите населения. Ведь мы дошли до того, что у нас начисляют пособия и выдают их гражданам именно госслужащие? Эту работу могут выполнять работники госучреждений.

Когда население обслуживают не госслужащие, а работники госучреждения, для граждан разницы никакой. А вот бюджет выигрывает, потому что содержание госслужащих обходится ему значительно дороже. 

Однако необходимо помнить, что наша главная цель – улучшение качества работы власти, а не механическое снижение численности ради соответствия каким-то критериям. Чрезмерно разросшаяся и функ­ционально не отлаженная структура власти всегда трудно­управляема, управленческие сигналы до конца не проходят. 

– Сейчас идёт наработка предложений. Когда же начнётся основная работа?

– Основная работа начнётся в следующем году. Конечно, не всем это понравится. Некоторые решения нужно было принимать пять–семь лет назад, что и сделали многие субъекты федерации. Иркутская область шла в фарватере консервативной стабильности и механического наращивания численности аппарата. Но теперь эти вопросы просто мешают движению вперёд, их придётся решать. Делать это следует грамотно, спокойно и уверенно в течение двух-трёх лет. С правовой точки зрения эти задачи не слишком сложные, но трудные в человечес­ком плане. Речь идёт о людях, поэтому нужно быть очень осторожными и действовать по принципу «семь раз отмерь, один – отрежь». На гражданах не должно негативно отразиться изменение структуры органов власти. Зато мы снимаем лишнюю нагрузку с бюджета. Ну а высвободившиеся средства можно отправить на решение многочисленных социальных проблем, включая строительство современных детских садиков и школ.