Маятник централизации, которую ещё называют построением вертикали власти, в России дошёл до упора. Стране необходима децентрализация. Эта предпосылка и легла в основу выступления Натальи Зубаревич 1 декабря. Термин «децентрализация», сколь бы пугающе он для кого-то ни звучал, в таком контексте означает всего лишь передачу полномочий и финансовых ресурсов из центра на уровень регионов и муниципалитетов. Плюс некое ослабление жёстких норм, заданных на федеральном уровне, в зависимости от региональной специфики. В какой-то степени это и является отличительным признаком федеративного, а не унитарного государства. Опыт децентрализации у России уже есть, и его нельзя назвать особо позитивным: этот процесс шёл в девяностые годы. И это была неуправляемая децентрализация, возникшая на почве слабости федеральной власти. Когда же в первом десятилетии нынешнего века началось построение «властной вертикали», маятник качнулся в другую сторону.

Стагнация или вялотекущий кризис? 

Несмотря на это, попытки провести управляемую децентрализацию предпринимались. К примеру, были созданы правительственные комиссии по вопросам распределения полномочий и источников бюджетного финансирования их исполнения между центром и регионами, которые возглавляли вице-премьеры Дмитрий Козак и Александр Хлопонин. Но результаты их работы сложно назвать значительными. В каком-то смысле можно считать децентрализацией монетизацию льгот в 2005 году, по итогам которой на регионы возложили дополнительные социальные обязательства, или принятие в 2006 году Лесного кодекса, когда территориальным властям придали контрольные функции, не обеспеченные в должной мере финансами. «И всё это вместе говорит о том, что [федеральная] власть, видимо, не может сама себя реформировать, избавившись от избыточных сверхцентрализованных функций, – констатировала профессор МГУ. – Теперь наступает несколько иной этап, когда хоть тушкой, хоть чучелком придётся это делать. Но делать уже в серьёзно изменившихся обстоятельствах». 

Прежде всего речь идёт о стагнации российской экономики, затронутой мировым кризисом. По данным Федеральной службы государственной статистики за январь-июль 2013 года, рост промышленного производства в стране равен нулю. А в 30% российских регионов по итогам первого полугодия и вовсе наблюдается спад. Забегая вперёд, скажем, что Иркутская область в их число пока не входит: здесь, напротив, за девять месяцев был достигнут прирост промышленного производства на 11%. Правда, его дали в основном нефтедобытчики и лесозаготовители, тогда как в обрабатывающих отраслях наблюдается снижение. «Понятно, что у вас новые сырьевые проекты, но вы выпадаете из общей логики», – заметила по этому поводу Зубаревич. 

При этом за первое полугодие 2013 года приток инвестиций в Иркутскую область снизился на 3% по сравнению с первыми шестью месяцами 2012 года. В половине регионов страны сложилась такая же ситуация, а если считать всех, то сокращение составило 2%. А если сопоставить объём инвестиций с данными за первые полгода докризисного 2008 года, получается 7%. «Параллельно с тем, что кто-то называет стагнацией, а кто-то – уже вялотекущим кризисом, началось то, чего не было с 2009 года: сокращение бюджетных доходов», – добавила эксперт. 

В среднем доходная часть региональных бюджетов снизилась на 2%, причём поступления от налога на прибыль уменьшились на 20%, а трансферты из федеральной казны – на 15%. Тенденция, которая наблюдается в Иркутской области, внушает большие опасения: по данным за январь–июль, доходы сократились на 9%. Объём федеральных трансфертов снизился на 19%, отчисления от налога на прибыль и вовсе «просели» на 35%. На этом фоне расходы растут – на российские регионы возложили исполнение указов президента РФ Владимира Путина от 7 мая 2012 года, предусматривающих, среди прочего, постоянный рост зарплат бюджетников. Средний рост по России – 5%, однако Иркутская область лидирует с показателем 14%. «Могу сказать, что вы рискуете, – сделала Зубаревич неутешительное резюме. – Откуда деньги, где их взять, если доходов меньше, а расходов больше? [Установить] дефицит». С ним приняты бюджеты 60% российских регионов. Более того, даже расходы федеральной казны были секвестированы. 

Немыслимо культурная и неимоверно социальная

Многие субъекты РФ нашли логичный выход из сложившейся ситуации – нарастить государственный долг. Это не касается регионов Сибири, которые, по выражению эксперта, ведут себя «более-менее культурно», и в особенности «немыслимо культурной» Иркутской области, где он составляет менее 1,935 млрд. рублей или около 3% от собственных доходов бюджета. В среднем по России, если брать данные на 1 августа 2013 года, пропорция составляет 25%. Впрочем, есть и рекордсмены: к примеру, государственный долг Мордовии превосходит собственные доходы бюджета в 1,44 раза. «Хорошего мало: обрастая долгами, регионы не очень понимают, как они их будут отдавать, – отметила директор региональной программы НИСП. – И на всё это – дестабилизацию бюджетной системы, экономическую стагнацию – накладываются выборы, которые массово пройдут в 2014 году. Они начинают воздействовать на политическую систему. Раз мы в этом процессе находимся, надо посмотреть, можно ли сделать столь необходимую России децентрализацию и какие риски лежат на этом пути».

Ключевая проблема кроется в действующей сейчас системе перераспределения доходов. «Нефтяное проклятие заключается даже не в том, что обрабатывающая промышленность становится неконкурентоспособной, а в том, что нефтяная рента провоцирует возникновение авторитарного сверхцентрализованного государства, – пояснила Зубаревич. – Есть огромный пирог, который кто-то должен распределять. И этим кем-то всегда оказывается центральная власть». 

Распределение сложно назвать справедливым. К примеру, доля безвозмездных поступлений в консолидированном бюджете Иркутской области составляет лишь 15% – остальные 85% приходятся на собственные источники доходов: налоги на доходы физических лиц, имущество и прибыль предприятий, акцизы и прочее. А в Чеченской Республике распределение выглядит с точностью до наоборот: трансферты из федерального бюджета обеспечивают 85% региональной казны. В Ингушетии пропорция и вовсе составляет 86 на 14, тогда как в Ханты-Мансийском автономном округе, находящемся на противоположном «полюсе», – 5 на 95. Впрочем, налоги на добавленную стоимость и добычу полезных ископаемых, собираемые в ХМАО, дают 28% налоговых поступлений в федеральный бюджет. Вклад Красноярского края чуть скромнее – 22%, ещё 18% даёт Москва, где сосредоточены штаб-квартиры множества работающих в регионах компаний, 9% приходится на долю Ямало-Ненецкого автономного округа. И деньги, которые даёт десяток с небольшим развитых регионов, распределяют по всей стране. 

«Но дело не в объёмах [безвозмездных поступлений из федерального бюджета], а в том, как их делят», – подчеркнула директор региональной программы НИСП. Единственный тип трансферта, который распределяется совершенно прозрачно, – это дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности, которую определяют по твёрдой формуле. На её долю приходится лишь четверть перечислений субъектам РФ из федерального бюджета. Остальное составляют дотация на сбалансированность, всевозможные субсидии и субвенции. «В России, если укрупнять, больше сотни субсидий, а если дробить, то около трёхсот, – рассказала Зубаревич. – Их делят десятки министерств и ведомств, которые сидят на тёплом месте и слезать с него ни за что не хотят. И хороший губернатор – это тот, кто, пройдя десять дверей в Минфине и ещё пятьдесят в министерствах, смог выбить субсидий и дотаций по максимуму. Здесь зарыта собака российской колоссальной неэффективности перераспределения. Если эта схема не будет взломана, никакая децентрализация смысла иметь не будет». 

Наибольшие шансы на развитие в случае перехода к децентрализованному федерализму получат те регионы, в которых развита инфраструктура для ведения бизнеса, что делает их привлекательными для инвесторов. Если судить по доле затрат по статье «Национальная экономика» в расходах бюджетов, в этом отношении лидируют Белгородская и Калининградская области, а также Республика Татарстан. Иркутская область – их антипод: здесь три четверти расходов казны за январь–июль 2013 года ушли на социальную политику, что не спишешь только на подписанные в прошлом году майские указы президента. Это чуть больше, чем на эти цели затратили Чувашия, Дагестан и Тыва. 

«Здесь начинает работать субъективный фактор – приоритеты региональной власти, – продолжает Наталья Васильевна. – Тяжелейший политический манёвр между Сциллой и Харибдой: надо развивать территорию региона, привлекать инвесторов, с которыми худо, и в то же время вы должны понимать, что вас обложили социальными обязательствами». Несмотря на ориентацию действующего бюджета, у Приангарья есть хорошие предпосылки для развития: если судить по вводу жилья, Иркутск считается привлекательным для жизни городом почти на уровне Екатеринбурга, правда, по объёму инвестиций на душу населения находится на 67-м месте из 167 населённых пунктов, где проживает свыше 100 тыс. человек. Братск на 31-й строчке, но необходимо учесть, что основными инвесторами здесь выступают крупные компании, которые вкладывают деньги прежде всего в развитие своих предприятий. Если отбросить похожие центры обрабатывающей промышленности и те города, где приток инвестиций обусловлен реализацией разовых проектов вроде саммита АТЭС-2012 или Олимпиады-2014, Иркутск выглядит более чем достойно. При этом по валовому региональному продукту на душу населения Приангарье находится в аккурат на границе между развитыми и относительно развитыми территориями России. 

Орлы и серые мышки российского губернаторства

Воспользуется ли этим преимуществом власть региона, в значительной степени зависит от субъективного фактора – качества местной политической элиты. «Как его определить? – задалась вопросом Зубаревич. – Если честно, количественно никак: тот рейтинг эффективности органов исполнительной власти субъектов федерации, который считает Минрегион, и другие рейтинги не работают. Для меня лучший показатель того, как люди себя ведут – посмотреть, как они получают бюджетные деньги и как их тратят. На этих примерах я пыталась доказать, кто орёл (зачастую с авантюрным душком), а кто нет». Вывод, с которым согласны многие политологи, неутешителен: «орлы» в меньшинстве, а большинство составляют «серые мышки», которые оказались во главе регионов из-за отмены прямых губернаторских выборов.

«Им всем придётся встречаться с децентрализацией, которая не-из-беж-на, – последнее слово эксперт произнесла по слогам для пущей убедительности. – По одной простой причине: им надо будет отчитываться о выполнении плана по валу повышений заработной платы работникам бюджетной сферы. Чистая арифметика – средняя зарплата по региону каждый год идёт вверх, поэтому вам каждый год надо доплачивать [бюджетникам]. А кто будет крайний, неужели администрация президента? Всё понятно – губернаторы и мэры. А это значит, что на этот уровень сбрасывается часть полномочий и дополнительная ответственность». В такой ситуации сила региональной элиты выходит на первый план. 

«Как хороший фокусник Кио»

В качестве одного из главных минусов децентрализации называют усиление неравенства регионов, сглаживанием которого официально федеральные власти занимались в первом десятилетии нынешнего века и занимаются сейчас. Однако Наталья Зубаревич доказала: субъекты РФ и без того слишком сильно разнятся в уровне жизни. Например, в абсолютных цифрах ВРП на душу населения в Ямало-Ненецком автономном округе в 80 раз превышает тот же показатель в Ингушетии. Если сделать корректировку на ценовые различия, получается разница в 40 раз. «Мы не любим себя сравнивать с развивающимися странами, нам подавай Европейский Союз, где как только кто-то опускается ниже 75% от среднего уровня, ему дотацию дают, – продолжила профессор МГУ. – Давайте в честную игру играть! Но мы же в неё не играем, мы дёргаем цифры как хороший фокусник Кио: где нужно, выложим одну, где не нужно – другую. С честной игры, мне кажется, всё и начинается». 

Децентрализация, от которой выиграют в первую очередь сильные регионы, сыграет на руку всей стране. И парадокса в этом нет: по всем законам арифметики их развитие подтолкнёт развитие России в целом. Конкуренция между регионами и городами за инвестиции, тем временем, приведёт к смене действующих институтов, норм и правил, неэффективная работа которых очевидна. Есть ещё один плюс: деньги, которые по воле федерального центра были потрачены на имиджевые проекты, будут расходоваться на экономическое развитие. Но есть и минусы: помимо усиления неравенства это мозаичность режимов (появление «ханств» с «авторитарными» губернаторами), неизбежное сращивание власти и бизнеса, а также необходимость согласования интересов при проведении единой федеральной политики пространственного развития. И это порождает два вопроса: насколько издержки перевешивают положительный эффект и готовы ли федеральные власти поступиться частью своих полномочий. На второй Зубаревич ответила одно-значно: «В данном политическом режиме – нет». Это доказывает и тот факт, что из финального варианта Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 года был исключён региональный раздел, разработчики которого настаивали на децентрализации вкупе с возвращением прямых выборов губернаторов и мэров. «Но этим жизнь не кончается, – довольно оптимистично заключила Наталья Васильевна. – Поживём – увидим».