Мне сверху видно всё

Государственная Дума Российской Федерации приняла в первом чтении Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов». В стране возобновился экономический рост. Объём валового внутреннего продукта, полагают специалисты Министерства финансов РФ, составит 50389 млрд. рублей, уровень инфляции не превысит 6,5% (декабрь 2011-го к декабрю 2010 года). Доходы федерального бюджета немного превысят 8844 млрд. рублей – меньше, чем в 2008 году; расходы составят не менее 10658,5 млрд. – больше, чем до кризиса, и продолжат расти в течение всего периода, на который сделан прогноз. Дефицит федерального бюджета в сумме 1814 млрд. рублей, верхний предел государственного внутреннего долга в 5148 млрд. рублей и верхний предел государственного внешнего долга в 55,6 млрд. долларов США (или 44,9 млрд. евро) означают, что страну ждёт не самый простой год. Такими же будут и два следующих за ним: прогнозы на 2012 и 2013 годы, представленные депутатам, обещают ежегодный прирост ВВП на 5 триллионов рублей, сокращение инфляции на 0,5% и сохранение дефицита на уровне 1,7 – 1,75 триллиона. 

Обсуждавшийся Госдумой бюджет станет первым, в котором правительство страны возвращается к докризисной практике прогнозирования на три года вперёд. Хотя точность таких прогнозов, как признал даже министр финансов Алексей Кудрин, недостаточно высока – при подготовке бюджета на 2010 год, например, правительство ошиблось в одном из важнейших параметров: реальная цена на нефть оказалась на 30% выше. Правительство снова даёт прогноз цены и утверждает, что если она удержится на уровне 75–80 долларов за баррель, а курс рубля устоит на отметке не более 30,5 рубля за доллар, то к 2015 году бюджет станет бездефицитным. 

В ближайшие три года 60% поступлений от акциза на алкоголь будет направляться в бюджеты субъектов Федерации, и доля эта останется неизменной, в отличие от акцизов на автомобильный и прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла, – в 2011 году регионы получат 70%, в 2012-м – 77%, в 2013-м – 72%. Вырастут ставки налога на добычу полезных ископаемых, на добычу газа, акциз на табак и отчисления страховых социальных взносов. Существенно больше придётся платить предприятиям и организациям за заготовку древесины на федеральных землях: ставки, установленные в 2007 году, будут применяться с коэффициентом 1,3; суммы за негативное воздействие на окружающую среду, установленные в 2003 и 2005 годах, будут увеличены на 95 и 58% соответственно. Материнский капитал в следующем году составит 365698 рублей, прожиточный минимум пенсионера в 2011-м – 4938, в 2012-м – 5343, в 2013-м – 5765 рублей. 

При обсуждении документа в комитетах Государственной Думы депутаты высказали множество замечаний. Комитет по энергетике, например, предупредил, что увеличение налогового давления на нефтегазовый сектор приведёт к снижению инвестиционной активности. Комитет по бюджету и налогам отметил, что рост цен и тарифов на товары и услуги естественных монополий превысит размеры инфляции, и порекомендовал правительству усилить контроль за деятельностью монополий – пожелание благое, но трудноисполнимое. Решение правительства о формировании федерального и территориальных дорожных фондов депутаты восприняли в основном положительно, но даже Комитет по бюджету высказал недовольство тем фактом, что к первому чтению закона положение об этих фондах не было представлено депутатам. Сами депутаты предложили направить в такие фонды остатки средств, выделенных на строительство, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог и не использованных в 2010 году. Правительство в проекте бюджета предлагало иной подход к остаткам средств, выделенных на конкретные цели, – все они должны быть возвращены в федеральный бюджет.

Хотя бюджет был принят в первом чтении, голоса разделились весьма своеобразно: «за» – 314 депутатов, представляющих фракцию «Единая Россия», «против» – все остальные фракции (КПРФ, «Справедливая Россия» и ЛДПР). Общественная палата, которая теоретически представляет не организованную в партии общественность страны, согласилась на принятие бюджета в первом чтении с многочисленными оговорками. 

А у нас во дворе

Вероятно, если бы к обсуждению федерального бюджета допустили представителей региональных органов законодательной власти, дискуссия была бы ещё более напряжённой. О том, что регионы живут весьма непросто, в Государственной Думе знают: Комитет по бюджету, например, просил правительство «рассмотреть вопрос об увеличении объёма дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации» и «предусмотреть возможность оперативного оказания финансовой помощи бюджетам субъектов». Общественная палата в свою очередь просила оказать помощь в решении проблемы нехватки мест в детских садах – по стране в целом без места остаются 1,6 млн. детей дошкольного возраста. Ещё более решительно палата заявила о необходимости в 2012 году передать регионам 100% налога на недвижимость, 90% налога, взимаемого в связи с применением упрощённой системы налогообложения, и установить виды патентов, доходы от продажи которых будут зачисляться в местные бюджеты в размере 100%. 

Законодательное Собрание Иркутской области, вероятно, не отказалось бы ни от одного из этих предложений: дискуссия вокруг регионального бюджета на 2011 год хотя и не вступила в решающую фазу, уже производит впечатление весьма непростой. Выступая в рамках Дня муниципальных образований Иркут-ской области перед депутатами районных и городских Дум, заместитель председателя Законодательного Собрания Геннадий Истомин рассказал, что в течение последних десяти лет доля налогов, собираемых на территории области и перечисленных в федеральный бюджет, выросла с 28 до 50%. Вице-спикер при этом не сказал своим коллегам районного и городского уровня ничего утешительного. Доходы области, по прогнозу министерства финансов, останутся на уровне 2010 года, поэтому муниципальным образованиям стоит не столько утешать себя мыслью о возможной помощи из областного бюджета, сколько заняться «серьёзной работой по формированию регионального и местных бюджетов, по сбалансированности бюджетной обеспеченности». Было бы только из чего формировать. 

Разные подходы к получению и распределению средств продемонстрировали на неделе депутаты и правительство. Депутат Андрей Кайдаш предложил увеличить ставку транспортного налога на большегрузные автомашины, причём не только ради получения дохода как такового, но и как своего рода «наказание»: именно тяжёлые грузовики, по мнению депутата, оказывают самое разрушительное воздействие на покрытие областных дорог. Исполняющий обязанности министра финансов Алексей Зезуля в ходе дискуссии по предложению депутата Кайдаша сообщил, что предложение это имеет мало смысла по двум причинам: во-первых, налог всё равно нельзя будет направить на ремонт дорог, а во-вторых, налог и  сейчас не собирается в полном размере – недоимки составляют 700 млн. рублей. А это, между прочим, больше 1% бюджета области. 

Логика и.о. министра понятна: если ставку налога увеличить, в силу вступит известный финансистам закон снижения собираемости налога. Проблема же заключается не столько в нежелании платить (несколько десятков тысяч рублей для владельца тяжёлого грузовика не те деньги, которые стоят претензий со стороны налоговых органов), сколько в том, как обставлена процедура оплаты: каждый автовладелец знает, что общение с налоговыми службами – это много часов потерянного времени и множество ошибок. Принятие закона, как рассудили члены комитета по бюджету, не решает проблему неплатежей, но может, следует добавить, значительно понизить авторитет и правительства, и Законодательного Собрания. 

Вторая дискуссия разгорелась вокруг передачи налога на добычу полезных ископаемых с местного уровня в областной бюджет. Налог имеет сколько-нибудь существенный размер всего в трёх территориях: Бодайбинском, Нижнеилимском районах и городе Иркутске. Министерство финансов, обосновывая передачу налога в областной бюджет, довольно откровенно заявило, что на региональном уровне эти средства принесут больше пользы, чем на местном: районы, как заявил Алексей Зезуля, даже имея этот налог, накапливали долги, а областное правительство распорядится деньгами на благо остальных 39 муниципалитетов. Часть депутатов, чьи округа расположены как раз в северных территориях, не приняли эту логику настолько решительно, что дискуссия продолжалась два дня по нескольку часов подряд и нисколько не ослабевала после перерывов. Позиция правительства, выступившего против повышения транспортного налога и за передачу НДПИ, победила при голосовании в ходе сессии Законодательного Собрания только благодаря поддержке партии «Единая Россия» и консолидированному голосованию членов партийной фракции. 

Выбирайте свою колею

Три события складываются в единую картину, которая означает, что деятельность муниципалитетов по формированию собственных бюджетов не вызывает у чиновников и депутатов областного уровня особого оптимизма. Концентрация как можно больших сумм в областной казне гарантирует, что область не попадёт в чёрные списки регионов, прославившихся несвоевременной выплатой заработной платы или выступлениями бюджетников, которым не вовремя дали отпускные. Чем больше денег на областном уровне, тем меньше вероятность того, что местные власти испытают «головокружение от успехов», ввяжутся в финансирование какой-нибудь очередной долгосрочной авантюры или потратят все средства только на зарплату мэра и его ближайшего окружения. Оборотная сторона медали: муниципальные руководители и служащие понимают, что имеющихся у них ресурсов недостаточно для участия в региональных и федеральных программах, требующих софинансирования, и вообще перестают проявлять инициативу. Не помогает даже пример областных властей и самого губернатора Дмитрия Мезенцева, который за время своей работы подписал от имени области множество интереснейших соглашений о сотрудничестве с крупными финансово-промышленными группами. 

Чего ещё не хватает каждому руководителю, он должен либо понять сам, либо услышать от тех, кто оценит ситуацию на месте свежим взглядом. Конечно, это лучше всего делать в более спокойное время, чем период подготовки и принятия бюджетов, но некоторые люди эффективнее всего работают в условиях форс-мажора и цейтнота.