В правовом тумане

Первое чтение закон «Об Усть-Ордынском Бурятском округе как административно-территориальной единице Иркутской области с особым статусом» прошёл ещё в июне. Поэтому, как сообщил директор Института законодательства и правовой информации имени М.М. Сперанского Алексей Петров, на слушания вынесен документ, уже одобренный в концепции, но это вовсе не означает, что по его поводу нельзя подискутировать. 

Петров признался, что «закон писался в правовом тумане». Ни в одном из объединённых субъектов нет законов об особых статусах. В Перми дело решилось более-менее обширными пояснениями в уставе и всё. И федеральный законодатель целостного понимания особого статуса не дал. Поэтому иркутский закон и напускает своего «туману». Статус УОБО предполагает некую особую организацию в округе органов госвласти Иркутской области. Они будут решать вопросы по сохранению самобытности народов и гармонизации социально-экономического развития области и округа. Сохранять самобытность предлагается за счёт специально финансируемых межмуниципальных мероприятий в области спорта, культуры, языка. Это соревнования, конференции, «круглые столы», фестивали, национальные праздники и научные исследования. Всё это проходит через правительство региона, которое организует мониторинг социально-экономического состояния округа и утверждает долгосрочные целевые программы по развитию самобытности. У «Серого дома» есть право создавать совещательные органы, чтобы помогать округу развиваться, плюс – администрация УОБО. При губернаторе может быть создан совет по делам УОБО, в который войдут депутаты ЗС и местных Дум в сумме не более двух третей, по одному представителю от различных национально-культурных сообществ и до трёх человек от Общественной палаты региона. Все решения этого совета носят рекомендательный характер. 

В законе появилась глава пятая, вызвавшая возмущение представителей УОБО. Она допускала упразднение округа. Главе комитета по госстроительству Борису Алексееву даже пришлось внести поправку об удалении из закона этой главы. Однако представители Думы Эхирит-Булагатского района настаивали на более существенных правках в законе. Они заявили, что за округом нужно сохранить четыре места в парламенте области, закрепить законодательно статус посёлка Усть-Ордынский как столицы УОБО, обеспечить закон реальным финансовым наполнением и дать администрации округа конкретные полномочия. «Экономическая составляющая в законе должна быть прописана обязательно», – считает председатель рабочей группы по разработке альтернативного законопроекта от Эхирит-Булагатского района Владимир Маглаев. 

Слаборазвитая периферия

Все представители УОБО сошлись во мнении, что население округа испытывает разочарование от итогов объединения. Глава администрации округа Борис Данилов сослался на исследование «Объединение субъектов Российской Федерации: за и против», опубликованное в 2010 году группой социологов. В неё вошли заведующий отделом экономической и социальной географии Института географии РАН Сергей Артоболевский,  профессор МГУ Наталья Зубаревич, экономист Евгений Гонтмахер. В главе, полностью посвящённой УОБО, авторы пишут: «Опасения того, что власти будут неохотно исполнять «повышенные» обязательства перед округом в связи с объединением, оправдываются». Но УОБО не единственный округ, который практически ничего не выиграл от объединения. На слиянии потеряли все АО, кроме Ненецкого, Агинского и Корякского, говорят исследователи. Но их условное благосостояние – не эффект объединения. Два первых повысили доходы за счёт нефтебизнеса, третьему дало некоторые преференции государство. В год объединения Иркутской области и округа рост ВРП в среднем по России составил 151%, в округе – 113%, в области – 141%. А вот теперь посмотрите на Читу и Агинский округ – соотношение 133% у области к 205% у округа. Уникальная ситуации возникла из-за того, что компания «РуссНефть» в своё время зарегистрировала в Агинском округе своих трейдеров. В 2007 году среднедушевые инвестиции в основной капитал в Забайкальском крае составили 23 тысячи, в Агинском округе – 50 тысяч. На Иркутскую область пришлось  28 тысяч, а Усть-Ордынский округ заработал 13 тысяч рублей. 

В 2004 году среднедушевой доход жителя Усть-Ордынского округа был в 0,3 раза выше, чем по области, после объединения доходы уже сравнялись. Бюджетные доходы меньше всего выросли после слияния в двух субъектах – Читинской области и УОБО, говорят авторы. С 2004 по 2007 год доля федеральных перечислений Иркутской области выросла примерно на 2–3%. УОБО шесть лет назад имел около 80% федеральных денег в консолидированном бюджете, к 2007 году цифра упала до 70%. Авторы проекта отмечают: значительная часть федеральных трансфертов оседает в «материнских» регионах. АО остаётся удел «слаборазвитой периферии», которой деньги приходят после областного фильтра. Фильтр этот жесток, поскольку федерация после объединений уже не балует субъекты деньгами. К примеру, дотацией на сбалансированность бюджетов. В 2005–2006 годах, когда было важно объединить область и округ, Приангарье получало на сбалансированность по миллиарду, а через год после референдума цифра упала уже до 0,4 млрд. рублей. А в округе и вовсе провал с 0,1 млрд. рублей в 2005-м до 0,03 млрд. рублей в 2007-м. 

«Если в новом законе не будет экономической составляющей, зачем вообще какой-то огород городить? – эмоционально заявил первый секретарь окружного обкома КПРФ Климентий Хабитуев. – Мы должны прописать социально-экономическое развитие округа или отдельной строкой в бюджете области, или каким-то другим способом». «В округе надо создать условия для привлечения инвесторов, – считает Борис Данилов. – Мы находимся на деньгах и практически ничего не решаем». Он рассказал, что сейчас в его администрации даже нет заместителя по сельскохозяйственным вопросам, первостепенным для округа. «Это что такое, что это за работа?» – удивляется Данилов. Неизвестно, чем по новому закону будет заниматься и администрация УОБО. Она мыслится как некий исполнительный орган правительства Иркутской области, который занимается созданием условий для сохранения самобытности путём координации действий других подразделений «Серого дома», которые так или иначе касаются дел округа. 

Неофициально стало известно, что Борис Данилов в скором времени может покинуть свой пост. В администрации округа «Конкуренту» вчера заявили, что глава по-прежнему работает и никаких документов о снятии не приходило. Показательно, что ранее Данилов не был замечен в серьёзной критике ситуации вокруг закона о статусе. Его место может занять зампред правительства Сергей Серебренников.   

Представители УОБО считают, что полномочий явно мало, чтобы хоть как-то развивать территорию. В Пермском крае в правительстве работает специальный министр по делам Коми-Пермяцкого округа, что записано в уставе. У министерства тоже координирующая роль, однако органы местного самоуправления округа наделяют отдельными госполномочиями. Соседний Агинский округ в своё время создал «льготную подушку» для вхождения «РуссНефти» в субъект. «Мы должны прописать в законе льготы для инвесторов и права администрации создавать эти льготные условия», – уверен Борис Данилов. Однако вице-спикер ЗС Геннадий Истомин считает, что окружным представителям лучше более чётко определить, чего они хотят в плане социально-экономического развития – к примеру, оценить степень своего участия в готовых 30 областных и 50 федеральных программах, и «всё станет сразу прекрасно». А депутат Олег Каньков и вовсе заявил, что нечего смотреть на Агинский округ. По его мнению, никто не создавал там систему льгот, туда просто «Кобзон пришёл». Однако в той же Перми, например, в программе социально-экономического развития края выделена глава о развитии округа. 

«На федеральный закон молиться»

Округ настолько отчаянно бился за четыре места в областном парламенте, что даже Борис Алексеев слегка сдал позиции. Его тезис о том, что УОБО хватит одного гарантированного места в ЗС, а остальные можно добрать за счёт партсписков, был парирован профессором БГУЭП Сергеем Босхоловым. «Я лично на добрую волю партий не рассчитываю», – заявил он. В свою очередь Алексей Петров напомнил о том, что равенство представительства всех территорий Иркутской области в парламенте уже закреплено уставом и федеральный законодатель не предусмотрел увеличения числа депутатов от округа. «Простите, но никакого запрета на четыре человека от округа в ФКЗ об объединении нет. Почему не проявить инициативу?» – заявил Босхолов. И напомнил, что Агинский округ представлен в парламенте Забайкальского края пятью депутатами. Босхолов призвал «не подходить тупо, а работать творчески». «Нам ведь здесь жить, в глаза друг другу смотреть. На федеральный закон молиться, что ли?» – добавил и председатель бурятской автономии «Иркут» Бадмажан Мункожаргалов. Интересно, как разделились мнения тех самых депутатов от округа. Олег Каньков заявил, что ему нечего сказать на вопрос: «А что же такое особый статус?». Депутат считает, что и в Киренском и Баяндаевском районах люди одинаковые, а сейчас кто-то «пытается» поднять бурю в стакане воды, тогда как реальный шанс что-то изменить по местам в парламенте был упущен ещё на уровне принятия устава. «Наша культура, наши традиции сохранились потому, что округ существовал как обособленный, – уверен депутат Аполлон Иванов. – То, за что мы голосовали в 2006 году, должно иметь конкретную основу. А выхолащивать вот так закон – что люди потом нам скажут?». 

Борис Алексеев заявил, что рабочая группа по закону направит запросы в ЦИК, облизбирком, правовое управление «Серого дома» на предмет правомерности изменения нормы о четырёх депутатах. Глава комитета  не исключил, что, если будет дано добро, может дойти и до внесения поправок в устав. Сегодня закон уже рассматривается в ЗС во втором чтении.