Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» рождался в муках. Реформа нашла и восторженных сторонников, которые считали, что необходима кардинальная ревизия полномочий муниципалитетов, региональной власти и федерального центра, и оппонентов, которые считали, что муниципалитеты к ней пока не готовы.

Москва учла доводы и тех, и других. Было принято решение, что регионы, которые считают, что ещё не готовы к новым отношениям, смогут вводить у себя 131-й федеральный закон в полном объёме лишь в 2009 году. Зато регионы, которые были уверены, что стопроцентно готовы к реформе, могли начать «новую жизнь» уже в 2006 году.

По причинам скорее политическим, чем рациональным, Иркутская область решила поспешить: в 2005 году на её территории была сформирована двухуровневая система местных органов власти. Процесс шёл непросто, сопровождался конфликтами и территориальными спорами. Был ли регион готов к таким новациям? О том, что большинству муниципалитетов трудно справляться с новым объёмом обязанностей, свидетельствует процесс массовой передачи полномочий, на финансирование которых нет ни ресурсов, ни финансовых средств, на более высокий уровень — в область.

Был ли этот эксперимент обязателен? Отнюдь нет. Многие регионы пошли по другому пути. В Сахалинской, Калинин-градской, Свердловской, Московской, Ивановской и других областях вместо раздробления был взят курс на объединение муниципалитетов. В 22 субъектах федерации были созданы единые городские округа. Например, в Московской области статусом городского округа были наделены Балашихинский, Химкинский и Домодедовский районы. Так, в состав Домодедовского городского округа вошли 118 деревень, 22 села, 8 посёлков и один город — Домодедово.

Иркутская область предпочла единству раздробление. Например, на территории Шелеховского муниципального образования двухуровневая система местных органов власти включает в себя Шелеховский муниципальный район, Шелеховское и Большелугское городские поселения, Олхинское, Подкаменское, Шаманское и Баклашинское сельские поселения.

Попробуем посчитать, какие же плоды принёс этот муниципальный эксперимент? Увы, на примере того же Шелеховского района мы видим, что новая система не может блеснуть эффективностью. Дефицит консолидированного бюджета Шелеховского района в 2006 году вырос на 34,4% по сравнению с 2005, когда существовала одноуровневая система МСУ. Ожидается, что в 2007 году он увеличится ещё на 40%, и району придётся уповать на помощь области. Но так как бюджет области на 2007 год принят с огромным дефицитом, ожидать существенной помощи не приходится. Не исключено, что сегодня ряд областных социальных программ будут приостановлены либо их финансирование серьёзно урезано. В такой ситуации говорить о самостоятельности бюджетов сельских и городских поселений не приходится.

Но развитие — это проблемы завтрашнего поколения. Есть беды, которые требуют решения уже сегодня. У поселений нет средств на финансирование деятельности культурно-просветительских учреждений и работу с молодёжью. Да что там работа с молодёжью! Не хватает ресурсов на элементарные текущие расходы: ремонт дорог, водо-, тепло- и энергоснабжение, содержание и строительство жилищного фонда и местных дорог; благоустройство территории поселения и освещение улиц, обеспечение пожарной безопасности и содержание аварийно-спасательных служб. А исполнение таких полномочий, как создание условий для развития малого предпринимательства и сельскохозяйственного производства, организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, мобилизационной подготовке муниципальных предприятий, на деле выглядит насмешкой. Большая часть полномочий, возложенных на муниципальные поселения, не соответствует их доходной базе.

Самое печальное, что получается замкнутый круг: отсутствие средств сдерживает рост налогооблагаемой базы в будущем. Например, львиную долю доходов поселений должны составлять налоги, поступающие от недвижимости и аренды земли. Но только на инвентаризацию земельных участков и постановку их на государственный кадастровый учёт поселениям того же Шелеховского района требуется 19,5 млн. рублей. Ещё почти десять миллионов стоит изготовление технической документации на объекты недвижимости. Таких денег у поселений сегодня нет — и не будет завтра, потому что неучтённая земля и недвижимость резко сокращает налогооблагаемую базу поселений. Замкнутый круг.

У муниципальной реформы ещё один подводный камень. К январю 2009 года должен закончиться переходный период, отведённый федеральным законодателем на раздел между администрациями поселений имущества, которое ранее было общим, районным. Но изначально системы жизнеобеспечения (электро-, водо- и теплоснабжения) были спроектированы как единое целое. Структурная перестройка систем ЖКХ с разделением имущества, штатов и финансирования увеличит риски перебоев в обеспечении теплом, водой и электроэнергией населения. В первую очередь пострадают такие посёлки, как Большой Луг, сёла Олха, Введенщина, Шаманка, Подкаменная и Баклаши. Для того, чтобы заткнуть образовавшиеся бреши в коммунальном хозяйстве, поселениям нужно будет искать средства на сооружение собственных объектов коммунальной инфраструктуры, а это, в том числе, — гарантированный рост тарифов на ЖКУ. Блестящий итог реформы: над благополучными недавно районами нависла угроза масштабного жилищно-коммунального кризиса.

Недостаток финансов отражается и на реализации приоритетных национальных проектов, и в первую очередь — проекта «Доступное жильё». К сожалению, ряд районов из этого проекта будут фактически исключены, поскольку в основе всех долгосрочных строительных программ должен лежать генеральный план. Таково требование Градостроительного кодекса, и любое строительство в поселениях, где нет градостроительной документации, запрещено. В бюджеты поселений даже теоретически невозможно заложить средства на разработку такого плана, ведь стоимость разработки генплана только для одного поселения — порядка 1,5 млн. рублей, а, например, на шесть муниципальных образований требуется около 10 миллионов. Таких сумм в бюджетах района и поселений нет. Без генпланов муниципалитеты не могут даже подать заявку на участие в областных или федеральных программах. А паралич градостроительных программ в поселениях бумерангом бьёт и по относительно благополучному Шелехову: город хоть и имеет генплан, зато не располагает свободными землями, пригодными к застройке. Нет строительных программ в поселениях — нет и строительства новых микрорайонов, а без этого все усилия городской и региональной власти по выполнению национального проекта «Доступное жильё» пойдут прахом.

Можно ли как-то изменить малоэффективную систему местного самоуправления, реализованную на территории Шелеховского района? Одним из вариантов может стать образование на территории района единого Шелеховского муниципального образования. Это позволит сформировать единый бюджет, из которого будут финансироваться расходы поселений на электро-, тепло,- водо-снабжение и многое другое. Единый бюджет позволит разморозить ситуацию с учётом собственности и земли в поселениях, что даст возможность увеличить поступления в собственный бюджет. Значительные средства можно сэкономить только за счёт сокращения управленческого аппарата. Сохранение единой коммунальной инфраструктуры позволит экономить средства на обслуживании коммунальных объектов, а значит, сдержит цены на услуги ЖКХ.

Важно, что статус городского округа — это не ликвидация самоуправления на местном уровне. Администрации сёл и посёлков просто войдут в администрацию единого Шелеховского муниципального образования. Важно и то, что по закону статус сельских населённых пунктов не изменится. Сохранятся не только названия сёл и посёлков, но и льготы, в том числе налоговые, предусмотренные для жителей села федеральными и областными законами.

При объединении поселений в городской округ будет разработана единая градостроительная документация, единый генеральный план городского округа (который, кстати, обойдётся значительно дешевле, чем шесть отдельных планов). Наведение порядка в планировании и подготовке собственных программ позволит поселениям участвовать в областных и федеральных целевых программах, таких как реализация национальных проектов. Кроме того, единое муниципальное образование сможет получать поддержку из областного и федерального бюджетов по статье «Финансовая поддержка городских округов».

Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления должен был стать лекарством от множества болезней российской глубинки. Но всякое лекарство полезно в оптимальной дозе — и вредно в избытке. Сегодня идёт очень непростой поиск правильной дозировки, такого применения закона, которое стимулирует развитие территорий и не задушит их инициативу непомерным объёмом полномочий.