— Людмила Михайловна, каким образом сегодня выстроена работа по формированию правового поля нового субъекта федерации?

— Чтобы не сложилась такая ситуация, когда население Иркутской области будет жить по одному закону, а жители Усть-Ордынского Бурятского автономного округа — по другому, в обоих субъектах созданы рабочие группы по формированию законодательной базы нового субъекта федерации. У нас таких групп четыре: бюджетно-финансовая рабочая группа, по экономике, по вопросам государственного строительства и местного самоуправления и по социальному законодательству. Предложения, выработанные на заседаниях рабочих групп, направляются на комиссию по координации действий органов государственной власти области по формированию законодательной базы нового субъекта. В эту комиссию вошли представители Законодательного собрания, администрации области, юристы Института законодательства и правовой информации. Комиссия должна будет обобщить эти материалы, согласовать их с проектами, предложенными округом, после чего они будут переданы для рассмотрения Совету законодателей Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, заседание которого запланировано на конец октября. Так, в общих чертах, будет работать постоянно действующий организационный механизм подготовки законодательства нового субъекта.

Если Совет законодателей одобрит предложения, выработанные нашей комиссией, то мы можем приступить к формированию правового поля нового субъекта. Поскольку 31 декабря 2007 года Дума Усть-Ордынского автономного округа прекращает свои полномочия, к Законодательному собранию Иркутской области переходят полномочия органа законодательной власти нового субъекта федерации, которые собрание будет исполнять на протяжении всего переходного периода, до момента избрания новых органов законодательной власти. В этот период необходимо внести поправки в законы Иркутской области, относящиеся к предмету ведения, за исключением устава нового субъекта, поскольку новый устав будет принимать другой созыв депутатов, избранный уже населением объединённой Иркутской области. Однако в рамках нашей рабочей комиссии мы должны разработать концепцию устава.

— В Иркутской области уже существует областной устав, который был принят в феврале 1995 года. По какому пути пойдут законодатели — перепишут старый или будут создавать новый документ?

— Это очень серьёзный вопрос. Устав — это документ огромной политической значимости, который, с одной стороны, должен обеспечить нормальное функционирование региона, гарантировать соблюдение прав и свобод каждого гражданина и любого юридического лица, действующих на территории нового субъекта России, а с другой — он должен сохранить преемственность между вновь образованным субъектом и существовавшими ранее. Наконец, он должен соответствовать духу и букве федерального законодательства, поскольку Конституция РФ хоть и закрепляет за субъектами РФ безоговорочное право устанавливать систему органов государственной власти, но требует, чтобы она соответствовала основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом.

На вопросах соответствия принципам организации власти я хочу остановиться подробней. Устав 1995 году — это документ, который создавался отнюдь не в безвоздушном пространстве, в нём нашли отражение конкретные общественно-политические реалии. Россия десятилетней давности — это Россия времён парада суверенитетов, когда каждый субъект федерации пытался взять независимости, сколько сможет. По существу, в этот период в России формируется «губернаторская вертикаль» — в условиях усиления личной власти Бориса Ельцина регионы отдаются на откуп губернаторам, в обмен на лояльность конкретной политической фигуры. Параллельно происходит дискредитация ценностей парламентаризма — как закономерное последствие поражения парламента в его противостоянии президентской власти в 1993 году.

Изменилась ли политическая составляющая, в которой существует сегодня субъект федерации? Безусловно. Нашли ли эти изменения отражение в общих принципах организации представительных и исполнительных органов власти? Конечно. Отменён двойственный статус губернаторов — главы субъекта и одновременно главы исполнительной власти. Губернатор сегодня не представляет регион в Совете Федерации. В федеральном законодательстве чётко прописана процедура наделения губернатора его полномочиями, в которой занял своё место орган законодательной власти региона. Выстроена другая система взаимоотношений между территориальными федеральными органами исполнительной власти и губернаторами, раньше, чего греха таить, и здесь была губернаторская вертикаль. В результате административной реформы создана двухуровневая система органов местного самоуправления, то есть изменения не только коснулись отношений федеральный центр — регион, но и распространились вглубь, в систему регион — местное самоуправление. Органы МСУ самостоятельны в решении вопросов, входящих в их компетенцию.

О чём свидетельствуют эти изменения? О том, что губернаторская вертикаль в том виде, в котором она существовала десять лет назад, не существует. В законодательстве реализован принцип разделения властей, создана система сдержек и противовесов. В соответствующем определении Конституционного суда говорится, что принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает существование такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно их взаимодействие.

Исходя из сказанного выше, я вынуждена отметить, что путь «приспособления» к новому субъекту федерации устава, который изначально создавался под реализацию губернаторской вертикали, — не лучший путь. В прежнем уставе недостаточно прописаны механизмы взаимодействия властей. Например, в федеральном законе прописана возможность выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ. Но на каком основании? Значит, в новом уставе должен быть прописан механизм реализации контрольной функции законодательного органа, заложена возможность оценки эффективности исполнения Конституции РФ, действующего областного законодательства исполнительной властью.

Если закон предусматривает, что законодательная власть при наделении губернатора субъекта федерации полномочиями разделяет ответственность за это решение с президентом, то совершенно логично, что она несёт ответственность и за ключевые решения, такие, как назначения заместителей и руководителей подразделений, выступающих распорядителями бюджетных средств, определяющих нормативные основы управления в сфере финансов, социальной защиты и т.д. Полагаю, что это станет ещё одним препятствием на пути построения коррупционных схем.

— Людмила Михайловна, вы не боитесь обвинений в том, что такое видение концепции нового устава Иркутской области вызовет неудовольствие той или иной политической группировки?

— В законотворческой деятельности часто пытаются увидеть попытку какой-то политической конъюнктуры. В данном случае её нет: устав объединённого субъекта федерации не должен создаваться под конкретного человека. Не нужно видеть в этом конкретных персон. Да, на смену губернаторской вертикали должна прийти система, построенная на принципах равенства и взаимодействия. Такая тенденция документально закреплена в федеральном законодательстве, в решениях Конституционного суда. И хотим мы этого или нет — мы обязаны отразить в концепции будущего закона торжество принципа разделения властей и передать её на рассмотрение следующему депутатскому созыву, который будет вправе или принять её за основу, или отвергнуть.

[ title=»» pos=»abs» width=»100%»]
«Устав — в том смысле, как это понятие использует Конституция РФ, — законодательный акт, определяющий систему органов государственной власти и другие существенные аспекты статуса таких субъектов Российской Федерации, как край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ. Принимается каждым из указанных субъектов федерации самостоятельно, но в соответствии с Конституцией РФ. По существу, устав — это своеобразная конституция субъекта федерации, но иначе названная, поскольку название «конституция» зарезервировано за республиками в составе Российской Федерации (Конституция РФ, статья 5, часть 2). Из 89 субъектов Российской Федерации 68 принимают именно уставы.