Решение о проведении так называемых «кустовых семинаров» депутаты приняли 19 декабря прошлого года. Во-первых, они хотели сами разобраться в том, как проходит реформа МСУ «на местах». Во-вторых, это было обучающее мероприятие: депутатов местных Дум и глав поселений и районов учили сотрудники аппарата Заксобрания, администрации области и Контрольно-счётной палаты. Они должны были рассказать им основы делопроизводства, разработки и принятия нормативных актов, правильного ведения сессий и так далее. Как позже выяснилось, это была очень своевременная мера — лишь 10% местных депутатов работали раньше в органах власти и обладают необходимыми навыками.

Чтобы охватить максимальное количество муниципалитетов, руководство Заксобрания (спикер и три его зама) поделили между собой территорию области на 13 участков — «кустов», где и прошли собственно семинары. С конца января по 10 февраля их состоялось 13. Кроме руководителей областного парламента, в мероприятии приняли участие большинство депутатов Заксобрания, а также Госдумы — Виталий Шуба, Сергей Колесников, член Совета Федерации Валентин Межевич и другие.

В самих семинарах участвовали почти две тысячи депутатов местных Дум. По словам Виктора Круглова, особенно его удивило, что «активность проявили депутаты с периферии, из сельской глубинки, они испытывали особую потребность в знаниях». «Меня даже удивило их рвение», — восхитился Круглов.

«Скорая финансовая помощь»

Результаты семинаров были обобщены в докладе спикера, который он сделал во вторник. Из доклада следует, что до сих пор многие депутаты не совсем чётко понимают смысл всех новшеств, вводимых реформой МСУ, и только на семинарах начали задумываться о том, чем им предстоит заниматься. По наблюдениям старших коллег, депутаты муниципальных образований (МО) «хорошо знают проблемы людей, готовы работать», но им, как образно выразился Виктор Круглов, необходима «скорая финансовая помощь».

Действительно, главное, что сейчас заботит депутатов местных Дум, — это вопрос формирования межбюджетных отношений. Для них остро стоит проблема создания местной казны. В первую очередь — механизм распределения субвенций и дотаций муниципалитетам поселкового уровня, определение нормативов налоговых отчислений в местные бюджеты, кадастровая оценка муниципальных земель для увеличения поступлений от земельного налога.

Этот вывод подтверждает глава администрации городского поселения «Тайшет» Елена Коваленко, которая пояснила в ходе одного из семинаров, что есть две проблемы, которые беспокоят большинство муниципалитетов. Первая — это их финансовые возможности. На исполнение полномочий, переданных на первый уровень МСУ, денег не хватает. «Нам оставили земельный налог, — восклицала Коваленко. — Мы пытаемся его собирать, но расчёты ведутся по кадастровой оценке 2000 года. Надо срочно пересматривать стоимость муниципальных земель. На это нужны огромные средства». Она привела пример, что в Тайшете для проведения новой кадастровой оценки необходимо заплатить соответствующим организациям два миллиона рублей. И взять эту сумму городу негде.

Вторая проблема, как считает Коваленко, заключается в том, что необходимо пересмотреть методики расчёта финансовой помощи, которая выделяется муниципалитетам при формировании их бюджетов из районной казны. Как указала мэр, «методики не учитывают такую естественную цифру, как количество проживающих на территории МО людей. Приоритет отдан надуманным коэффициентам, а справедливый подушевой принцип отброшен в сторону». В то же время местных законодателей не устраивает практика изъятия налоговых доходов с их территорий. Как рассказал депутат Усть-Кутской районной Думы Юлий Банькин, у района «остаётся только 10% от собираемых налогов. В 2004 году он заработал почти миллиард, осталось около ста миллионов».

Ещё одно больное место реформы МСУ, о котором говорил в своём докладе Виктор Круглов, — перераспределение муниципальной собственности между районами и поселениями, управление имуществом, компенсирование затрат по его переоценке, оснащение современной техникой и компьютерами администрации и местных Дум. Как указала всё та же Елена Коваленко, в её городе сложилась тяжёлая ситуация с оценкой имущества, подлежащего продаже или аренде. Стоимость переоценки муниципальной квартиры, например, обходится в 160 тысяч рублей — для местной власти сумма неподъёмная. Депутат Киренской районной Думы Владимир Тарасов пояснил, что собственность до сих пор не распределена между уровнями местного самоуправления. Переоценка неизбежна, но она слишком дорогая, и нет ясности, кто её будет финансировать.

Нежелательные полномочия

Следующая общая для всех муниципальных образований проблема — распределение полномочий по уровням местных бюджетов и финансовая основа для их исполнения. Как рассказал Виктор Круглов, массовой практикой становится заключение соглашений, договоров о передаче сельскими и городскими поселениями полномочий на уровень муниципального района. «Конечно, — согласился спикер, — подобные шаги объясняются суровой действительностью, необходимостью концентрации финансов, отсутствием квалифицированных кадров на поселенческом уровне. Только вряд ли такой подход к реализации 131-ФЗ можно назвать оптимальным. Реформа предполагает, чтобы проблемы людей решались там, где они живут, а не в районном центре за несколько десятков километров, иначе она превращается в декорацию».

Один из мэров муниципальных районов по этому поводу с сарказмом заметил: «Чехарда с исполнением полномочий характерна для большинства муниципалитетов. Мы утром забираем полномочия у поселений, а вечером отдаём».

Вице-спикер Людмила Берлина заявила, что, по её мнению, для МСУ важны три принципа: самодостаточность, самостоятельность и самоорганизация. «Если быть объективными, то в России единицы МО, в которых все эти три принципа реализуются. О недостаточной самоорганизации граждан говорит то, что мы до сих пор не можем создать ТСЖ. Пассивность населения имеет место быть», — считает она. Берлина уверена, что тенденция, когда только в 16 поселениях из трёх с половиной сотен полномочия выполняются в полном объёме, — порочна. Она может привести к социальной апатии, которая снизит явку на предстоящих выборах и референдуме.

Однако не всё так плохо. По мнению вице-спикера, необходимо чётко разделить муниципальную собственность, чтобы с её помощью обеспечить полномочия органов МСУ. Необходимо составить перечни муниципального имущества, чтобы они были чёткими и непротиворечивыми. Органы МСУ должны более активно включать в свою работу население своих поселений. Для этого есть достаточные инструменты — публичные слушания программы социально-экономического развития, местного бюджета. До конца этого года депутаты поселений вместе с населением должны разработать чёткие концепции развития своих территорий. Берлина считает, что это активизирует население.

Далее депутаты регионального парламента, по её мнению, должны передавать свой опыт и опыт муниципальных Дум поселениям через стажировки, рассылку методических указаний, информационных бюллетеней с разбором наиболее часто встречающихся ошибок. Людмила Берлина уверена, что это позволит местным законодателям изучить делопроизводство, разработку нормативных актов, качественнее работать над своими решениями. При этом на стажировки необходимо приглашать депутатов и мэров не только поселений, но и района, что позволит улучшить их взаимодействие.

Нестабильностьмешает работе

Руководитель главного территориального управления администрации губернатора области Александр Ведерников заявил, что реформа МСУ в Иркутской области идёт в соответствии с установленными сроками. Например, формирование и регистрация уставов в подавляющем большинстве МО были сделаны в срок. Хотя, чтобы по новому законодательству запустить работу МО, необходимо пройти очень сложную систему, все, кроме одного муниципалитета, приняли и зарегистрировали свои уставы. Последний — устав городского поселения «Железногорск-Илимский» — был принят в понедельник, и скоро завершится его регистрация.

В то же время не обошлось без проблем. Причём они носят чисто внешний характер. По словам Ведерникова, областным властям для нормальной работы в большей степени не хватает стабильного федерального законодательства. «Мы подготовили все мероприятия для запуска реформы, и вот в конце декабря выходит два указа президента, которые с ног на голову поставили ряд вопросов, над которыми мы работали. Появились дополнительно три полномочия у первого уровня».

МСУ отдают налоги

Резюмируя выступления, Виктор Круглов заявил, что законодателям придётся ещё очень внимательно изучить результаты семинаров, но уже можно сделать вывод, что успех муниципальной реформы напрямую связан с усилиями областной власти по выравниванию бюджетных возможностей муниципальных образований. По мнению спикера Заксобрания, задача региональных властей — не допустить, чтобы 131-ФЗ стал профанацией, когда «депутаты местных Дум слонялись бы без дела, оставленные без полномочий», необходимо обеспечить их достаточным финансированием, чтобы они могли исполнять все закреплённые за ними законом обязанности. Региональные парламентарии в этом случае могут помочь тем, что максимально перераспределят в пользу местного самоуправления налоговые доходы при изменении областного закона «О межбюджетных отношениях».

Уже на совещании выяснилось, что подобные меры готовит и обладминистрация. Как заявил Александр Ведерников, 10 февраля главное финансовое управление (ГФУ) закончило оценку межбюджетных отношений в области и приняло решение, что общий дефицит местных бюджетов чрезмерно большой. Его сумму Ведерников назвать отказался, заявив, что не хочет никого пугать. Однако на заседании, которое состоялось 15 февраля и было посвящено ходу реформы МСУ в области, губернатор Александр Тишанин дал задание ГФУ проанализировать, насколько поможет районам передача им отчислений по налогу на недра, на имущество. По мнению Ведерникова, доходы от этих налогов скорее всего передадут на муниципальный уровень — соответствующие поправки будут внесены в апреле или в мае. Напомним, что ещё летом прошлого года северные территории с боем пытались выбить у предшественника Александра Тишанина — Бориса Говорина — доходы по налогам на недра и на добычу полезных ископаемых (кроме углеводородного сырья). Можно не сомневаться, что решение, принятое ГФУ, вызовет у мэров северных территорий, да и у всех остальных, исключительно положительную реакцию.

ЗС пойдёт в Госдуму

Всё же, по мнению Виктора Круглова, своими силами областным властям справиться будет очень трудно. Поэтому возникает необходимость выхода на федеральный уровень. Спикер поделился своими наблюдениями, из которых выходит, что в необходимости обеспечить дополнительными доходами местное самоуправление убедились и депутаты Госдумы — Сергей Колесников и «апологет» бюджетной реформы, первый зампред бюджетного комитета Виталий Шуба. Виктор Круглов считает, что они могут помочь Заксобранию внести в нижнюю палату российского парламента законодательную инициативу, которая позволит обеспечить местные власти достаточными доходными источниками. «Мы этим должны заняться буквально с завтрашнего дня, — считает Круглов, — и здесь важна позиция депутатов всех уровней, которые должны поддерживать постоянные контакты между собой. Съезд депутатов области всех уровней, который должен пройти в начале марта, уже может нам в этом помочь».

Более того, по результатам кустовых семинаров Законодательное собрание уже в ближайшее время намерено в согласии с губернатором внести коррективы в свои рабочие планы на этот год. Следующая важная задача для Заксобрания, которую отметил его председатель, — как можно быстрее принять законы и нормативные акты, которые ждут от регионального парламента муниципалитеты. Это закон о разграничении имущества между муниципальными районами, городскими и сельскими поселениями и городскими округами. Необходимы достаточное финансирование кадастровой оценки муниципальных земель из областного бюджета и порядок описания границ муниципалитетов в соответствии с требованиями земельного законодательства.

Далее, по мнению спикера, надо подготовить методические рекомендации для депутатов местных Дум, чтобы они могли сами правильно оформлять нормативные акты, решения Дум и мэров и т.д. По словам Виктора Круглова, последние мероприятия могут быть проведены в конце февраля — первой неделе марта.

Реформу надо продолжать

Интересно, что при огромной массе проблем, которую порождает реформа МСУ, сама её необходимость не подвергается депутатами местных Дум и мэрами сомнению. Они говорят о проблемах и возможных способах их решения, но, по признанию региональных законодателей, почти никто из депутатов не заявил, что реформу надо приостановить. Как выразился глава Шелаевского сельского поселения Тайшесткого района Александр Чирушников, «несмотря на проблемы, реформу МСУ и её ход я оцениваю только положительно. Мы вспоминаем прежний — советский — опыт, но с учётом перемен последних 10-15 лет. Теперь у нас прояснились отношения с районной властью. До сих пор вся местная власть замыкалась на мэре, а наши сельские администрации были фактически подразделениями мэрии. Сейчас всё изменилось, так как на места приходит настоящая власть в лице депутатов, избираемых населением. Они будут заниматься проблемами, с которыми сами сталкиваются, так как депутаты и избиратели живут на одной улице». Виктор Круглов сделал главный вывод из прошедших семинаров: «реорганизация МСУ проходит не ради реформы, она связана с важнейшими процессами, проходящими в стране и в области. Её конечная цель — создание ответственной и дееспособной власти, которая может привлечь жителей к решению всех задач».

Уже после окончания вторничного заседания Виктор Круглов, отвечая на вопросы журналистов, заявил, что сейчас у Заксобрания наиважнейшая задача — укрепить представительную власть в области: от депутатов Госдумы через региональный парламент к депутатам МСУ. «Нас избирали одни и те же люди, — пояснил спикер, — представительная власть должна и может более эффективно участвовать в решении вопросов социально-экономического развития области. Мы должны проранжировать все проблемы в регионе и точно обозначить сроки их устранения, какие-то — в 2006, какие-то — в 2007 году». Круглов указал на проблемы, требующие первоочередного разрешения. В их число, например, входит телефонизация сёл. Причём, по словам руководителя Заксобрания, уже ведётся работа с «Электросвязью» и обладминистрацией, и, несмотря на затратность этого мероприятия, оно будет в ближайшее время проведено, так как «людям в селе это необходимо — они не могут вызвать ни пожарную машину, ни скорую».

Работа по укреплению связей между разными уровнями представительной власти, по мнению Круглова, должна крайне благотворно сказаться на итогах референдума по объединению Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. Спикер считает, что «укрупнение регионов — это, в первую очередь, их усиление». «Люди ждут реального улучшения жизни, — говорит он. — Есть много мелких, но конкретных дел в каждом населённом пункте, которые по силам областному бюджету и которые необходимо сделать. И чтобы чётко понимать, где проблема и как её решить, необходимо взаимодействие между различными уровнями представительных органов власти с одной стороны и между представительной и исполнительной властями — с другой».

Фактически Заксобрание и его спикер выстраивают вертикаль представительной власти в области. Сам Круглов считает, что есть необходимость в более плотном общении местных депутатов и их коллег в региональном и в российском парламенте. «Мы ещё пока не знаем, как это конституировать, — признаётся Круглов. — Возможно, это взаимодействие будет проявляться в съездах, подобных тому, который мы планируем на начало марта. Но они будут проводиться регулярно и в обязательном порядке. Голос депутатов должен быть слышен в вопросах социально-экономического развития области. Чтобы максимально эффективно провести реформу МСУ, чтобы не было сбоев, необходимо детально знать обстановку на местах, важно консолидировать усилия всех органов как представительной, так и исполнительной властей — именно для этого по инициативе Заксобрания и начинается процесс «цементирования» представительных органов власти».

Фото Дмитрия ДМИТРИЕВА