Уважаемый Владимир Владимирович!

Уважаемые коллеги!

Изложенные в докладе основные направления формирования
эффективного механизма взаимодействия федеральных и
региональных органов исполнительной власти актуальны
и своевременны.

Какими же видятся «идеология», направления и некоторые
параметры совершенствования такого механизма с нашей
точки зрения?

Первое направление. Взаимодействие, тем более сотрудничество, немыслимо
без взаимного доверия. Закон от 4 июля 2003 года «Об
общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов госвласти субъектов Российской
Федерации» — это серьезный шаг в совершенствовании
механизма такого взаимодействия. Но позволю себе сказать,
что совершенствование алгоритма отношений «центр —
регионы» принципиально не меняет философию такого взаимодействия,
некоторого недоверия центра к регионам. Приведу лишь
некоторые примеры этого.

Федеральный законодатель предписал регионам, какие полномочия
они могут осуществлять за счет своих средств, а какие,
при определенных условиях, — за счет федеральных средств
и, соответственно, под федеральным контролем. Казалось
бы, вот оно, долгожданное разграничение. Но если внимательно
изучить новую редакцию, мы придем к не очень утешительным
выводам.

Во-первых, закон создает механизм реализации полномочий
по предметам совместного ведения не путем ограничения
федеральной компетенции по предметам совместного ведения,
что было бы определенным для федерального государства,
а, наоборот, путем конкретного описания полномочий органов
государственной власти субъектов РФ.

Во-вторых, чем руководствовался законодатель, перечислив
вопросы (их — 41), которые субъекты РФ вправе решать
самостоятельно за свои средства? Почему именно таков
их перечень? Почему среди них много вопросов сугубо
социального характера?

В-третьих, в сорока одном пункте перечислены именно
вопросы, а не полномочия. Таким образом, федеральный
законодатель молчаливо оставляет за собой более детальное
определение полномочий органов власти субъектов РФ,
оставляя за последними зачастую лишь обязанность финансирования
определенной сферы.

В-четвертых, передавая решение ряда вопросов субъектам
РФ, федеральный законодатель нередко вторгается в сферу
уже не совместных, а исключительно региональных предметов
ведения. Так, из упомянутых сорока одного вопроса, которые
законодатель счел полномочиями регионов по предметам
совместного ведения, как минимум 14 относятся к исключительному
ведению субъектов Федерации.

Из сказанного вытекает необходимость вновь вернуться
к анализу самих подходов к разграничению полномочий
в сфере совместного ведения. Но призываю делать это
без спешки, без суеты!

Важно учитывать еще один фактор — качество подготовки
управленческих кадров, которое по многим причинам в
последние годы заметно не улучшалось. Это вело — до
начала реального проведения административной реформы —
к тому, что раз за разом в процессе принятия управленческих
решений втягивались руководители более высокого, чем
необходимо, уровня. Это снижало темп работы, делало ее
менее эффективной и в федеральном центре, и в регионах.

Второе направление. Понятно, что нельзя управлять, не
обладая информацией. Но как раз в информационной сфере,
имея в виду прежде всего информационные потоки от
Федерации к органам исполнительной власти субъектов
РФ, дело обстоит крайне неблагополучно.

Например, административная реформа рискует оказаться
неэффективной, если ограничится только федеральным
уровнем. Значит, регионы обязаны также заняться преобразованием
своих систем и исполнительной власти.

Но как, скажите, регионам перестраивать свои системы
исполнительных органов и вообще проводить у себя административную
реформу, если они по существу поставлены в положение,
когда остается лишь копировать, образно говоря, федеральную
матрицу. При этом не все одинаково понимают смысл конкретных
преобразований.

Ясно, что нынешние изменения составляют лишь начальный
этап реформы. Значит, регионы ограничены в своем государственно-строительном
творчестве, ибо не знают ни общего замысла реформы, ни
ее очертаний, векторов, приблизительных сроков, необходимых
ресурсов и т.д.

Концептуальный документ, утверждаемый президентом страны,
принят только в отношении реформы государственной службы.
Правда, в июле 2003 года был издан Указ Президента
«О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004
годах». Но это лишь краткая, хотя и весьма полезная,
постановка некоторых задач, а не концепция.

Как представляется, необходимо ускорить процесс подготовки
положений о вновь созданных и реструктуризированных в
ходе административной реформы федеральных органах исполнительной
власти, поскольку их отсутствие существенно затрудняет
взаимодействие с региональными органами. Так, в настоящее
время ряд соглашений о передаче осуществления части
полномочий федеральных органов органам государственной
власти субъектов Федерации не может быть заключен из-за
отсутствия четко прописанных полномочий соответствующих
федеральных органов.

Хотелось бы также, чтобы вновь принимаемые положения
более четко учитывали вопрос, в какой сфере реализует
свои полномочия тот или иной федеральный орган — в
сфере совместного ведения или в сфере ведения Российской
Федерации.

Итак, если федеральный центр рассчитывает на то, чтобы
административная реформа не осталась лишь преобразованиями
в Москве, чтобы регионы были союзниками и опорой реформы,
то надо вспомнить, что с союзниками делятся всей необходимой
информацией, координируют действия. И это не проблема
морали и психологии. Это проблема сохранения управляемости
страной.

Я назвал лишь один пример. А таких примеров, когда
регионы не получают необходимой и подробной информации
о намерениях федеральной власти в тех сферах, которые
составляют или неизбежно будут составлять поле для
взаимодействия, — масса.

Третье направление. Мы последние годы были озабочены
немало тем, что оставить центру, а что — регионам.
И за этим упустили, может быть, более важную вещь: каким
образом должно протекать сотрудничество, взаимодействие.
Если говорить юридическим языком, акцент делается
на материальные нормы, а не на процессуальные. Но именно
качество и само наличие процедур способно как свести
на нет эффект от материальных норм, так и повысить его.

Много ли законов да и подзаконных федеральных актов
четко определяют сроки согласования (дачи согласия),
их форму, условия для отказа от согласования, наконец,
что еще важнее, действия одной из сторон, если другой
стороной согласие не дается? Такие акты неизвестны.

Итак, механизм взаимодействия просто будет неэффективным,
да и вообще его нельзя будет назвать механизмом, если
мы не озаботимся процедурными вопросами сотрудничества.
При этом процедура должна быть не только четкой, но и
реалистичной и взвешенной, а не создавать волокиту.
Разумеется, нельзя всю жизнь уложить в процедуры.
Но мы должны не забывать: это в обычной дружбе не требуется
никаких форм и единого порядка. А в государственном
управлении за каждым руководителем стоят миллионы людей,
большие финансовые и материальные ресурсы, причем народные,
а не собственные. Поэтому мы не должны полагаться лишь
на добрые отношения между чиновниками (хотя и это
не мешает). Мы должны идти к реализации так нам всем
не хватающего правила: закон един для всех. И это единство
может быть обеспечено в огромной мере именно через четкие
и ясные процедуры! Фактически они и будут фиксированным
и понятным для всех алгоритмом взаимодействия.

Четвертое направление. Когда мы говорим о совершенствовании
механизма взаимодействия в системе исполнительной власти,
то должны понимать и учитывать, что точки такого взаимодействия
весьма разнообразны. Было бы перспективно поэтому развивать
взаимодействие не только на уровне: глава администрации
субъекта РФ — Правительство России, но и на уровнях:
администрация субъекта — федеральные министерства,
службы и агентства; департаменты администрации субъекта
— департаменты федеральных министерств, служб и агентств;
органы исполнительной власти субъектов и территориальные
федеральные органы.

Пятое направление. Совершенствование механизма взаимодействия
в нынешних условиях плохо рассматривается без активного
включения в такое взаимодействие полномочных представителей
Президента России в федеральных округах. Думается,
именно это направление в их деятельности должно стать
приоритетным. Мы должны активно поддерживать эту работу,
ведь кто сегодня координирует работу территориальных
подразделений федеральных органов? Полпреды. А раз так,
то кто, как не они, обязаны нести ответственность за
точки взаимодействия между федеральными и региональными
органами — как общей компетенции, так и функциональными.

По нашему мнению, полномочные представители президента
в рамках своей деятельности по координации взаимодействия
между федеральными органами государственной власти, органами
государственной власти субъектов Российской Федерации
могли бы выполнять следующие новые функции:

— систематически содействовать совершенствованию механизма
этого взаимодействия;

— быть каналами обмена наиболее существенной информацией
между регионами и федеральным центром;

— выступать инициаторами и (или) посредниками при заключении
соглашений между органами исполнительной власти по взаимному
делегированию осуществления части полномочий;

— выступать своего рода арбитром в спорах между исполнительными
органами разных уровней, применяя от имени президента
согласительные процедуры.

Причем роль полномочного представителя президента должна
быть прописана в самих процедурах взаимодействия.

Таким образом, данное направление совершенствования
механизма взаимодействия можно охарактеризовать кратко:
доверие и помощь, но не вмешательство!

* * *

В заключение хочу высказать идею, которая может показаться
парадоксальной. Но именно ее воплощение будет свидетельствовать
о том, что мы достигли результатов в модернизации России.
Можно было бы повторить, что результативность нашей
совместной деятельности отразится на повышении качества
жизни людей. Это так. Однако такое широкое понятие
включает в себя существенный момент, который до сих
пор не выходил на первый план. Все уровни власти, в
том числе путем налаживания взаимодействия, должны стремиться
к тому, чтобы само существование органов исполнительной
власти, исполнительных органов местного самоуправления
становилось для граждан все менее заметным.

Вы скажете: как же так? Общество уже настрадалось от
«незаметности» государства. Но одно дело — незаметность
слабого, когда государство, может, и хотело бы что-то
предпринять, да не в состоянии, ибо были слабы его
институты, пуста казна и была вялой политическая воля
руководства. И другое дело — незаметность сильного.
По-настоящему сильный не демонстрирует силу напропалую
и использует ее для защиты и помощи тем, кто в ней
нуждается. Поэтому и истинно сильное государство в
глазах его граждан такое, когда его аппарат не сопровождает
каждый шаг человека, а проявляет себя лишь тогда, когда
это действительно нужно обществу и гражданину.