!I1!До очередных выборов губернатора Иркутской области времени достаточно. Нам еще предстоит избрать
депутатов Государственной Думы и президента страны. Но сейчас, когда идет кампания по выборам
законодательной власти России, самое время поговорить об избирательных правах граждан.
Постановление Российского Конституционного суда, определяющее порядок исчисления срока, с
которого действует ограничение на переизбрание глав субъектов федерации, требует принятия решения
по этому вопросу региональными законодателями. Для того, чтобы помочь читателям разобраться в этом
сплетении обстоятельств, редакция «Восточки» пригласила за «круглый стол» специалистов. В беседе
приняли участие юристы-государствоведы: доктор юридических наук, председатель областной
избирательной комиссии Виктор Игнатенко, доктор юридических наук, директор Восточно-Сибирского
филиала Российской академии правосудия Олег Гуменюк, доцент Вера Онохова, заведующая кафедрой
конституционного права Иркутского юридического института (филиала) Российской правовой академии
Минюста России, и иркутский политолог Олег Воронин. Дискуссию открыл политический обозреватель
Александр Гимельштейн.

!I2!- Уважаемые коллеги, предмет нашей встречи следующий. Существует большое количество кривотолков и просто толков в связи с
поступлением в Законодательное собрание законопроекта с поправками к Уставу Иркутской области. Речь идет не столько о сроке
губернаторских полномочий, сколько о точке отсчета для правовой нормы, подтвержденной постановлением Конституционного суда.
Подобного рода законопроекты приняты в Республике Бурятия, в Туве, в Архангельской, Омской и Читинской областях, в Томской и
Орловской областях, в Алтайском крае и Москве и в близкой к нам Усть-Орде, во многих других регионах.

Хотелось бы узнать ваш взгляд на проблему в целом и услышать вашу позицию относительно решения Конституционного суда и тех
требований, которые это решение накладывает на региональную законодательную власть.

!I3!Виктор Игнатенко: Я постараюсь изложить свою точку зрения в сугубо правовых рамках. При этом политическую составляющую
предлагаю отодвинуть на второй план, хотя она весьма существенна.

Это видно даже из того, что полемика, которая ведется по этому вопросу в СМИ, не выходит из политической плоскости. И я в тех
публикациях, которые мне попадались, не увидел ни одного серьезного, глубинного аргумента. Правового обоснования нет.

Полагаю, что многие из людей, которые участвуют в обсуждении этой темы, не читали постановления Конституционного суда.

Итак, суть проблемы заключается в следующем. Государственная Дума приняла в свое время федеральный закон, где в поправке
установила, что глава субъекта федерации — президент республики или губернатор — избирается не более двух сроков подряд. Затем имел
место инцидент в Якутии при выборах президента два года назад. И в июле прошлого года Конституционный суд Российской Федерации
принял постановление. Основанием для этого послужил запрос о норме по срокам пребывания выборных должностных лиц в субъектах РФ.
Оспаривалась норма статьи 18, пункт 5, и ст. 30 Закона об общих принципах организации власти в Российской Федерации, соответствующая
статья Конституции Татарстана, ст.67 Конституции Республики Саха-Якутия и часть 3 ст. 3 закона Якутии о выборах президента
Республики Саха-Якутия.

Конституционный суд принял постановление, что эта норма действует с 19 октября 1999 года. Таким образом на федеральном уровне
был введен запрет на замещение должности главы субъекта федерации более чем на два срока подряд. Конституционный суд подтвердил
это ограничение. Я считаю, что такой запрет — благо с правовой точки зрения. Этот запрет останавливает узурпацию власти
демократическим способом. Надо понимать, что выборная власть не вечна. Это как в гостинице. Через определенное время ты должен
собрать чемодан и выехать. Это нормально.

Но затем Конституционный суд «подлил масла в огонь». Буквально через точку с запятой в пункте первом постановления сказано:
«Субъекты РФ, которые в порядке опережающего правового регулирования предусмотрели в своих конституциях и уставах не
противоречащее названному принципу ограничение, вправе самостоятельно решить вопрос о том, как следует исчислять указанные сроки».
При этом Конституционный суд предлагает два варианта: продолжается ли исчисление срока ранее установленного субъектом (у нас, к
примеру, устав области вступил в действие 26 февраля 1995 года), либо оно начинается после вступления в силу названного федерального
закона.

Я полагаю, что Конституционный суд должен был дать однозначную оценку: что во всех без исключения случаях федеральная норма
действует с 19 октября 1999 года либо с момента, установленного ранее субъектом. Конституционный суд этого не сделал. На мой взгляд,
такое решение Конституционного суда не выдерживает критики с правовой точки зрения. У нас не должно быть избирательного права
татарстанского, башкирского, усть-ордынского, иркутского, московского, орловского… И об этом в постановлении Конституционного суда
сказано. Но, с другой стороны, суд отдает решение этой проблемы законодателям субъектов федерации. Таким образом, вводится
политическая составляющая. И получается, что избирательное право может быть даровано! Но избирательное право не может быть
даровано ни царем, ни государем, ни депутатами Законодательного собрания. Оно закрепляется в Конституции и должно быть единым для
всех. Таким образом, эта проблема с подачи Конституционного суда была переведена в политическую плоскость. И мы видим, что в тех
регионах, где взаимоотношения в региональных элитах по тем или иным причинам спокойные, либо где элиты смогли договориться, либо
вообще нет политической жизни, там эту проблему решили. Но в других субъектах федерации были дискуссии. Возникает парадоксальная
ситуация.

Почему же столь важный для основ конституционного строя вопрос не был решен для всей страны одинаково? Почему действующий
мэр г. Москвы может избираться 4 раза, губернатор Орловской области может избираться до трех раз, президент Республики Калмыкия…?
Здесь я уже со счета сбился. Примеров много. Поэтому я полагаю, что ограничение с конституционной точки зрения должно быть.
Длительное нахождение у власти — это форма узурпации власти.

Но опять-таки с конституционной точки зрения, с точки зрения правовой и с точки зрения справедливости, а это касается и Иркутской
области, исчисляться запрет должен везде одинаково — с 19 октября 1999 года. Ограничение должно быть единым в масштабах всей страны.
Это самый главный момент. Да, Конституционный суд записал в своем решении, что субъекты федерации могли в порядке опережающего
регулирования устанавливать такого рода запреты. Да, могли. Но, на мой взгляд, и этот вопрос надо было решить в рамках всей страны
федеральным законодателям. Тогда бы этой проблемы не возникло. Понятно, что без политики здесь не обойтись. Но, на мой взгляд, эта
политическая составляющая должна быть подчинена правовой составляющей. Иначе это будет нарушением основ конституционного строя.

Теперь об уже упомянутой политической составляющей. Политическую борьбу в нормальном обществе ни отменить, ни запретить
невозможно. Всегда будет борьба за власть. Но есть два способа игры в шахматы. Первый: капитально думать, принимать решения, делать
ходы, разрешенные правилами игры. Есть и второй способ: не нравится что-то — взять и все фигуры с доски смахнуть. Мне поступки
некоторых наших деятелей напоминают игру в шахматы по второму способу. Понимаю, что самый простой способ избавиться от
конкурента — политическое киллерство. Не нравится, скажем, Скуратов — взяли и нашли способ избавиться. Не нравится в Башкортостане
кандидат в президенты Веремеенко — его избирательная комиссия Башкортостана «отстреливает». Центризбирком Веремеенко
восстанавливает. Башкирская избирательная комиссия опять отказывает кандидату. Конечно с политической точки зрения идти на выборы
легко, когда сильные, значимые фигуры «смахиваются». Так вот, с учетом всех этих моментов особенно важно, чтобы политика была
подчинена праву. А отсюда следует, что срок пребывания президента или губернатора в должности должен исчисляться с 19 октября 1999
года — одинаково на всей территории России.

!I4!Олег Воронин: У меня имеется реплика по этому поводу. Есть у юристов такое понятие, как иерархия закона. Иными словами,
федеральное право доминирует над региональным и так далее. Поэтому, на мой взгляд, в стране должно сложиться единое правовое поле, в
котором общенациональное право доминирует над региональным.

Виктор Игнатенко: К этому хочу добавить, что ценность представляет не только активное избирательное право, но и право пассивное.
Даже вдаваясь в политическую дискуссию, мы не должны перечеркивать избирательное право отдельно взятого человека. Ведь право
участия в выборах не есть победа в выборах. И еще второй момент. Будет ли действующий губернатор баллотироваться или нет, решит
только действующий губернатор. Поэтому, когда говорят, что исчисление срока с момента, предложенного в решении Конституционного
суда, означает узурпацию власти, то слишком большие передержки содержатся в такой точке зрения.

Вера Онохова: Тезисы Виктора Васильевича просты и убедительны. У меня же к этому вопросу отношение двоякое. В постановлении
Конституционного суда Российской Федерации воспроизведены положения, которые установлены Федеральным законом «Об общих
принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В ст. 30-1
говорится о том, что если законодательство субъекта РФ на 19 октября 1999г. не содержало ограничений числа сроков избрания одного и
того же лица на должность высшего должностного лица субъекта РФ, то первым сроком является срок, на который данное лицо было
избрано после 19 октября 1999 года. Если же законодательство субъекта РФ содержало ограничения, то субъект федерации вправе
самостоятельно решить вопрос о продолжении исчисления ранее установленного законодательством срока или начинать его исчисление в
силу федерального закона. Таким образом, федеральный законодатель позволяет субъекту федерации самостоятельно решить этот вопрос.

Конституционный суд признал положение этой статьи закона не противоречащим Конституции. Виктор Васильевич не обратил
внимания на это.

Виктор Игнатенко: Я цитировал не закон. Я цитировал решение Конституционного суда.

!I5!Вера Онохова: А в постановлении Конституционного суда воспроизводится статья закона и указывается на то, что она не противоречит
Конституции. Таким образом, сам закон предусматривает двоякое предписание, а Конституционный суд признал, что здесь никакого
нарушения нет. В результате не Конституционный суд, а сам законодатель заложил ту бомбу, о которой вы говорили.

Виктор Игнатенко: Да!

Александр Гимельштейн: А Конституционный суд эту норму зафиксировал вместо того, чтобы дать ей толкование.

Вера Онохова: Поскольку Конституционный суд признает, что данное положение не противоречит Конституции, тем самым
положению придается статус конституционности. Окончательное решение отдается на усмотрение субъектам федерации. Я думаю, что
Конституционный суд сделал это не случайно. Потому что определиться даже в плане общих теоретических положений очень сложно. Во-
первых, мы знаем о том, что есть такое понятие, как опережающее правовое регулирование субъектов РФ. И вот в этом аспекте Иркутская
область, как определенный юридический центр (у нас юристы достаточно подготовлены), работает на опережение. То, что ввел когда-то
раньше Вашингтон у себя в Америке, установив для президента два срока, закрепилось и у нас. И переносится эта норма не только на
уровень федеральный и региональный, но переносится и на уровень муниципальный. Там тоже предусмотрено избрание глав местного
самоуправления (глав местной администрации) не больше двух сроков подряд.

Виктор Игнатенко: Эта норма появилась в первом проекте Устава Иркутской области в 1992 году. Потом она перекочевала во второй
проект. Потом у нас был референдум по основным принципам, затем в 1995 году устав был опубликован. Не все уставы регионов содержали
такой запрет. Мы это сделали по аналогии с запретом для президента страны.

Вера Онохова: И здесь устав области не противоречит федеральному закону об общих принципах организации власти в субъектах
Российской Федерации. И федеральный закон, и устав области предусматривают избрание не более двух сроков подряд.

Но так выглядит лишь одна сторона дела. С другой стороны, принятие каждого нового закона сопровождается возникновением или
прекращением правоотношений. В связи с вступлением в силу 19 октября 1999 года указанного федерального закона ранее существующее
правоотношение прекращается, возникают новые правоотношения. В результате у губернатора возникает право избираться на новый срок. Я
думаю, что Конституционный суд не случайно принял такое решение. И законодатель, и Конституционный суд, несомненно, учли
политическую составляющую этого вопроса. Они признали правомерность этих двух основных моментов и отдали окончательное решение
вопроса на усмотрение субъектов федерации. В этом Виктор Васильевич совершенно прав. Все зависит от того, как взаимодействует между
собой законодательная и исполнительная власть. Если ветви власти взаимодействуют разумно, то законодатель пойдет по пути
предоставления законного права избрания на новый срок. Такова общая теоретическая предпосылка возникновения права у губернатора
баллотироваться в 2005 году.

Александр Гимельштейн: Юридически третьего срока не существует.

Вера Онохова: Он не является третьим, а является вторым, если взять за точку отсчета день официального опубликования
Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации», т.е. 19 октября 1999 года.

Виктор Игнатенко: Иногда полезно критиковать постановления Конституционного суда. Я могу привести примеры
непоследовательности КС в решении ряда вопросов. Ведь везде подчеркивается, что порядок избрания высшего должностного лица — это
основы конституционного строя, а они должны быть едиными в стране. Поэтому, на мой взгляд, в части субъектов федерации
Конституционный суд должен был занять конкретную позицию. Конституционный суд признал, что это правильно. Но при этом дал
свободу решения на усмотрение субъективного фактора. Правильно ли это?

Вера Онохова: Должна сказать, что Конституционный суд часто принимает лукавые решения. Государство — это власть. И хотя мы
говорим о верховенстве права, право формирует государство. Хотя Конституционный суд должен решать только вопросы права, всегда
учитываются и политические моменты. Так получилось и в этом случае. Политическим моментом является вопрос о взаимодействии
исполнительной и законодательной власти.

Виктор Игнатенко: И как вы считаете, правильно ли, если от уровня взаимодействия зависит столь важный вопрос, как выборы власти
в стране?

Вера Онохова: В государстве должно быть конкретное правовое регулирование. В данном случае не надо было бы включать в закон
статью 30.1. Если бы законодатель был профессионален, этого бы не получилось. У нас очень часто принимаются законы, которые
практически невозможно применять. Конституционный суд, принимая решение, учел политические моменты и признал ст. 30.1 не
противоречащей Конституции, тем самым усугубил ситуацию во многих субъектах Российской Федерации.

!I6!Олег Гуменюк: 28 депутатов Законодательного собрания Иркутской области в соответствии с п. 2 ст. 58 основного закона области
вносят в повестку дня сессии регионального парламента проект закона «О внесении изменений и уточнений в Устав Иркутской области».

Как относиться к этому факту? Следует ли расценивать его как необходимость, вызванную требованиями соблюдения законности, либо,
напротив, усматривать здесь проявления только субъективных устремлений чьей-либо политической воли?

Эти вопросы сегодня звучат в различных кругах и с различной интерпретацией, приобретают особую остроту в канун выборов
депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, используются в тех или иных интересах и отсюда имеют свои инварианты
ответов.

Мы все стремимся к поддержанию чистоты в своем доме. Отдаем отчет и в том, что в особой чистоте нуждается правовое пространство,
в котором мы живем.

Принятый 19 января 1995 г. Устав Иркутской области, смею заметить, в то время один из лучших в ряду подобных актов, тем не менее в
ответ на требования времени уточнялся восемь раз: трижды в 1996 году, дважды в 1998 и по одному разу, соответственно, в 2001, 2002 и в
2003 годах.

Это результаты нормальных законотворческих корректировок, учитывающих объективные процессы общественно-политического
развития страны и региона.

Сегодня перед законодателем субъектов России в соответствии с требованиями нормы
ст. 3 Федерального закона от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» поставлена
задача приведения своих конституций, уставов, иных нормативных правовых актов в соответствие с нормами указанного закона в 6-
месячный срок.

Таким образом, рассматриваемую законодательную инициативу депутатов следует расценивать как своевременный законный акт,
следующий предписаниям закона, акт, связанный с временными границами его осуществления, но не с временем, совпавшим с обострением
политических процессов как общегосударственного, так и регионального значения.

Проект закона, о котором идет речь, предусматривает внесение изменений и дополнений, устраняющих противоречия ряда норм
действующего основного закона области с нормами федерального законодательства. Они относятся к уточнению нормотворческой
концепции в сфере организации государственного управления регионом; ограничений, связанных с замещением областных
государственных должностей — депутатов и губернатора; положений, регулирующих нормо- творческий процесс; к порядку исчисления
политических сроков полномочий высшего должностного лица субъектов России.

При всем при том, что каждое из названных уточнений затрагивает весьма значимые, существенные области общественных отношений,
почему-то повышенный интерес присутствует вокруг поправки об исчислении сроков полномочий губернатора. Конструктивна ли позиция,
выражающая с одной стороны безразличие, а с другой — особый ажиотаж?

В действующем основном законе области сложившаяся в режиме опережающего правового регулирования норма, запрещающая
избрание на должность губернатора кого-либо более двух раз подряд (ч.2 п.3 ст. 32), сегодня нуждается в дополнении, определяющем
порядок исчисления сроков полномочий высшего должностного лица субъекта России, с тем чтобы снять возможные противоречия в
реализации закона в условиях действия новелл, установленных федеральным законодательством. Предложенные в этой связи депутатами
Законодательного собрания уточнения в устав не отменяют указанную норму — запрет, но устанавливают правила ее реализации, не
отменяют, не умаляют и не ограничивают чьи-либо права и свободы, предлагаются в целях устранения возможного проявления ситуаций
правовой неопределенности, нацелены на установление режима единообразия применения в стране нормы, обеспечивающей возможности
осуществления пассивных и активных избирательных прав граждан, направлены на стабилизацию отношений, составляющих основы
конституционного строя.

Отсюда следует приветствовать такую инициативу. Другие оценки рассматриваемой законодательной инициативы депутатов
Законодательного собрания, как представляется, способны привнести лишь элементы дестабилизации в региональный политический
процесс.

В заключение хотелось бы подчеркнуть, что всегда находящие оправдания ситуации политической целесообразности в принятии
решений могут и должны быть подвержены беспристрастной юридической оценке. Снимет многие проблемы присутствие наряду с
законодательной и исполнительной ветвями власти регионального уставного суда, способного выстроить цивилизованные, поддающиеся
правовой оценке отношения, сдерживать эмоции участников политического процесса. Сегодня мы не имеем завершенной системы
властеотношений в регионе. Отсюда очевидны эпизодически проявляющиеся политические противостояния.

Александр Гимельштейн: Я бы сказал, что с учетом политики президента, направленной на унификацию законодательства, на чистку
всех региональных инициатив, лежащих вне рамок единых подходов, существуют «хвосты», которые надо отрубать.

Виктор Игнатенко: А так получилось: если договоритесь — выкрутитесь, а если не договоритесь, то ваша проблема.

Олег Воронин: В свое время профессор В.И. Нижечек, у которого я учился в аспирантуре по истории права, говорил, что право
возникает из суммы казусов (случаев) и их уравнивает, как бы растворяя в себе. Поэтому я здесь с вами соглашусь, что отсылка к субъектам
в данном случае была не очень нужна. В случае прямого действия этого закона возникают новые правоотношения, новые точки отсчета.

Александр Гимельштейн: У меня родилась еще одна ремарка. У нас очень много везде государства. И очень печально, что в праве,
которое должно диктовать условия деятельности государства как такового, тоже очень много государства, которое само себя регулирует.
Ничего хорошего из этого не получается.

Олег Воронин: У Виктора Васильевича была хорошая реплика о том, что пассивное избирательное право, т.е. право каждого
конкретного гражданина быть избранным, является само по себе демократической ценностью. И, наверное, не совсем правильно, когда это
право отдается на откуп группе людей. Это в определенной степени отталкивает рядового избирателя, который сам может сделать выбор.

Вера Онохова: Очевидно, что этот вопрос должен быть решен единообразно. Почему, например, в одной области принимают решение
дать право избрания на третий и четвертый срок подряд, а в другой — не давать? Таким образом, в одной области реализуется пассивное
избирательное право, а в другой устанавливается ограничение.

Виктор Игнатенко: Я бы так сказал: необоснованно уничтожая пассивное избирательное право одного человека, вы уничтожаете
избирательное право в целом.

Александр Гимельштейн: В этой связи у меня возник интересный вопрос. Предположим, что в некотором субъекте федерации не
происходит упомянутого согласования лиц, представляющих разные ветви власти. Если при этом избиратель считает, что его права
ущемлены, или избираемое должностное лицо, которое тоже полагает, что его права ущемлены, видимо, появляются основания для
обращения к тому же Конституционному суду?

Виктор Игнатенко: Думаю, что это прерогатива не Конституционного, а уставного суда. Это предмет уставного спора. В Иркутской
области уставного суда нет. На мой взгляд, есть радикальный вариант — убрать из федерального закона положение, допускающее двойное
толкование. Тут вероятна еще одна ситуация. Если законодательный орган не принимает никакого решения вообще, он оставляет вопрос
спорным.

Вера Онохова: Предположим, что в этом случае действующий губернатор принимает решение баллотироваться на следующий срок.
Избирательная комиссия оказывается в сложном положении: регистрировать или нет? Ведь закон отправляет к Законодательному собранию.

Виктор Игнатенко: Нельзя же так, чтобы в одной стране этот вопрос в разных регионах решался по-разному. В зависимости от
географического положения, большей или меньшей политической активности. Ведь это вопрос единства конституционного строя.

Александр Гимельштейн: Я житель гипотетической области, и у меня нет в этой области избирательного права. Но если я переезжаю в
Алтайский край, оно вдруг у меня появляется.

Виктор Игнатенко: Не надо в Алтайский край. Если вместо гипотетической области представить Иркутскую… Проезжаете 70 км до
Усть-Орды и обретаете это право. 70 км — и другая конституционная законность. Основы конституционного строя должны быть в стране
едиными, иначе все рассыплется. Тем более, если это ПРИНЦИП. Он должен действовать на всей территории РФ.

Я считал и считаю, что субъект федерации не может ограничить избирательное право.

Вера Онохова: В части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации устанавливается, что права и свободы человека и гражданина
могут быть ограничены федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных
интересов других лиц, обеспечением обороны страны и безопасности государства. Ограничения реализации пассивного избирательного
права могут быть установлены только федеральным законом.

Александр Гимельштейн: Позволю себе подвести черту в дискуссии и повторить выводы государствоведов. Постановление
Конституционного суда подтверждает норму федерального закона о том, что должностное лицо, являющееся руководителем субъекта
федерации, не может избираться более двух раз подряд. С другой стороны, определив точку отсчета для этой нормы с момента принятия
закона — 19 октября 1999 года, постановление допускает двоякое толкование для «стартовой позиции», предоставив субъектам федерации
возможность самим принять окончательное решение. В том, что Конституционный суд не принял однозначного постановления, виновата,
по-видимому, политическая составляющая.

Но в соответствии с теорией права принятие нового закона создает новые правовые отношения и прекращает старые. Кроме того,
существует положение о доминировании федерального законодательства над региональным. И, наконец, совершенно очевидно, что основы
конституционного строя должны быть едиными во всей стране. Это условие существования государства.

Таким образом, само появление законопроекта, предусматривающего поправки к уставу, в Законодательном собрании Иркутской
области абсолютно правомерно. Для того, чтобы устранить неопределенность, заложенную в постановлении Конституционного суда, и
одновременно выполнить требование, изложенное в постановлении КС, и избежать судебных споров во время будущих выборов
губернатора, депутатам необходимо принять решение. И по тому, какое решение будет принято, станет ясно, что является главным для
депутатов в их законотворческой деятельности — основополагающие принципы конституционного права России или политические
соображения. А если цитировать Виктора Васильевича, какой из способов игры в шахматы они выбирают.