Самым запомнившимся из принятых в 2002 году депутаты называют
закон о квотировании рабочих мест для инвалидов, разработанный
Валерием Лукиным. На предстоящей февральской сессии его
планируется рассмотреть во втором чтении, тогда же, в ноябре,
при первом обсуждении, кто бы мог подумать, что руководители
предприятий, сначала выступившие против закона, при голосовании
дружно поднимут руки за него. Результаты голосования зал
встретил аплодисментами, у многих навернулись слезы. «Ни разу
за время работы в парламенте не видел, чтобы принятие закона
воспринималось так эмоционально, чтобы при этом в зале
плакали», — сказал тогда председатель Законодательного
собрания Сергей Шишкин.

РАВНЯЙСЬ, СМИРНО!

2002 год, как и несколько предыдущих, для регионального
парламента проходил под флагом приведения областного законодательства
в соответствие с федеральным. Все субъекты РФ старательно
или не очень правили свои законы, которые отличались от требований
федерального центра. По мнению полномочного представителя
губернатора в ЗС Петра Парцея, требования со стороны органов
госвласти РФ к регионам скорректировать местное законодательство
являются совершенно правомерными, основная цель их — пресечь
местничество и проявления сепаратизма, которые возникли
«благодаря» раздаче суверенитетов, организованной Борисом
Ельциным в бытность главой государства.

«Пришедшая к власти местная элита вмиг ощетинилась собственными
конституциями, флагами, гербами и гимнами, удобным и выгодным
ей своим законодательством», — вспоминает П. Парцей. Что же
касается Иркутской области, то, подчеркивает он, когда объявили
равнение на центр, ни в Уставе региона, ни в иных законах
не было обнаружено слишком серьезных, вопиющих противоречий
федеральному законодательству. Заслуга здесь, по его словам,
принадлежит и депутатам, и юристам администрации и ЗС,
которые ответственно относились к разработке и принятию
региональных законов.

К настоящему времени работа по приведению законодательства
Иркутской области в соответствие с федеральным практически
завершена. Показателем этого, по мнению председателя ЗС
Сергея Шишкина, стало то, что Главное управление Министерства
юстиции начало высказывать замечания в основном к законодательным
актам 1994-1995 годов — времени начала работы Собрания,
то есть современный блок законодательства вполне отвечает
федеральным требованиям. При этом, отмечает он, изменения
касались скорее юридико-технических аспектов, нежели политических
противоречий с центром.

ЧТО МЫ ПОТЕРЯЛИ

Однако нельзя не отметить, что были противоречия, исправлять
которые никакой необходимости не было. «Я до сих пор ожидаю
правовых реакций со стороны Государственной Думы в отношении
усиления ответственности за оборот лома цветных металлов
и спиртосодержащих жидкостей», — говорит Сергей Шишкин.
Регион принял законы, которые стали неплохо работать,
проблемы пошли на убыль, но область вынуждена была их
отменить. Вынуждены были не принимать закон о передаче
полномочий органов ЗАГС местному самоуправлению. «У нас
большая проблема по осуществлению нотариальных действий.
То, что делалось сельсоветами, сегодня судами не признается,
мы вынуждены были тоже эту ситуацию поправить — при всей
очевидности, что старая система была дееспособной, работала
хорошо», — продолжает спикер перечень минусов.

Период выравнивания, по его словам, стал для региона периодом
скорее потерь, чем приобретений. Ясно, что приведение местного
законодательства в соответствие с центральным работает
на интегрированность страны, на установление общих правовых
стандартов, на рост уровня конституционности. Но что
касается денег или нейтрализации негативных
явлений область теряет, считает спикер. Пример из свежих:
на предстоящей сессии депутаты должны отменить закон
об иностранных гражданах. «Что, у нас проблем с иностранцами
нет? Или с принятием федерального закона эти проблемы
разрешились? Ничуть нет. «Китаезация» Сибири как шла,
так и продолжается», — говорит спикер. Ситуация требует
срочных правовых мер, и выхолащивать региональную законодательную
систему только в угоду приведению в соответствие не всегда
оправданно, — если нет быстрой оперативной реакции со стороны
Госдумы по восполнению пробела.

СВОИ ЗАКОНЫ

Соответствие соответствием, но главное для регионального
парламента — собственные законы. Избравшись спикером в апреле
2002 года, Сергей Шишкин заявил: каждый депутат ЗС должен
разработать собственный закон. Сколько можно поддерживать
инициативы парламентов других регионов и править ранее
принятые законы? Начал председатель с себя — разработал
закон о рынках. Затем появились законопроекты о квотировании
рабочих мест для инвалидов (Валерий Лукин), о городских
лесах (Геннадий Нестерович, Евгений Канухин). В этом году
«авторские» законы об экологическом образовании и о передаче
муниципалитетам полномочий по контролю за установлением
цен внес мэр Иркутска Владимир Якубовский, еще один совместный
закон — о государственной поддержке дачников, садоводов
и огородников — представили Геннадий Нестерович и Евгений Канухин.

Подводя итоги года, глава ЗС отметил положительные сдвиги
— оригинальной правовой материи стало больше. «Можно просто
сопоставить повестки заседаний, и вы увидите, что мы практически
перестали одобрять чужие инициативы, хотя в случае надобности,
можем это делать, никакого табу на это нет», — подчеркивает
он. Сессии стали более интересными, более содержательными
— и даже не только с точки зрения внутренней сюжетной канвы,
но и с точки зрения предметов обсуждения. Увеличение
количества своих, оригинальных законов привело, например,
к тому, что интерес общественности к работе областного
парламента стал выше. «Закон о земле — классический пример
внимательного наблюдения общества за нашим спором, прошла
масса публикаций о нем», — говорит спикер. Закон о рынках тоже
вызывает интерес, народ реагирует, заходит на сайт ЗС, читает его.

Глава Собрания отмечает, что за последнее время посещаемость
сайта увеличилась, то есть, направление работы выбрано правильное.
Представитель губернатора Петр Парцей с ним не согласен.
«Задача «от каждого депутата — один закон» невыполнима и ничего
путного из этого не выйдет», — уверен он. Аргументы следующие:
нельзя создать закон из ничего, извлечь его из вакуума.
«Не может придумать закон о регулировании лесных правоотношений
депутат, всю жизнь занимающийся машиностроением, — заявляет
он. — Не может лесник придумать что-либо регулятивное
в химическом или металлургическом производстве». При этом,
считает П. Парцей, региональные законодатели, взявшись
писать законы, чаще всего идут по пути наименьшего сопротивления
— просто берут федеральный закон и переписывают его
«с небольшим уклоном в местную экзотику».

И вообще, уверен Петр Николаевич, последние годы показали,
что в скором времени региональным парламентам нечего будет
рассматривать и принимать, кроме как приводить в соответствие
с федеральным законодательством те законы, которые приняты
раньше, когда не было аналогичного федерального закона.
Свидетельством этому, по его мнению, является активное
введение общегосударственного правового регулирования
— принятие Гражданского, Налогового, Трудового, Бюджетного
и прочих кодексов и законов — которое
сужает пространство для регулирования на региональном
уровне. Спикер с таким мнением не согласен: «В США, например,
местные парламенты 300 лет принимают свои законы, и конца
этому не видно».

КАЧЕСТВО НИЗКОГО КАЧЕСТВА

В чем совпадают ЗС и администрация, так это в оценке качества
рассматриваемых законопроектов, которое за последние годы
снизилось. Причем, как отмечает С. Шишкин, это относится
и к законам, подготавливаемым ЗС, и к законам, внесенным
губернатором. «Как бы мы ни критиковали ныне исчезнувший
государственный институт регионального законодательства
(ГИРЗ), но он был надежным партнером исполнительной
и представительной власти по подготовке первичной правовой
материи», — отмечает спикер.

«Безусловно, на качестве законопроектов негативно сказалось
исчезновение ГИРЗа», — согласен со спикером П. Парцей.
По его словам, в институте работали толковые юристы, которые
умели воплотить законодательные предложения в более-менее
завершенную форму. Это им тем более удавалось, что они
одновременно занимались научной деятельностью. Завершив
свои научные работы, юристы нашли более престижные
и высокооплачиваемые места, сформировать новый состав
ГИРЗа не удалось. Функции института переданы главному
правовому управлению администрации области. «Насколько
оно с ними справится, покажет время», — говорит П. Парцей.
Однако, законы разрабатывать все-таки нужно. Вице-губернатор
Сергей Босхолов, пожаловавшись, что «депутаты нам такие
чудеса приносят — просто диву даешься», предложил создать
специальный фонд, из которого будет оплачиваться привлечение
профессиональных разработчиков законов. П. Парцей считает,
что необходимо написать реестр профессионалов, состоящий
из специалистов институтов, академий, университетов,
которые владеют определенными темами и могут подготовить
грамотный законопроект.

Возрождение правовой среды, которая будет помогать работе
исполнительной и законодательной власти, должно быть предметом
общей заботы ЗС и администрации, считает Сергей Шишкин.
Однако, оценивая возможность создания фонда для привлечения
экспертов, он отметил, что искать юридическую мысль на стороне
контрпродуктивно. «Когда юристы работают с нами, в нашей
среде, они свои умозаключения идентифицирует с нашими
представлениями о добре и зле, о целесообразности в экономике
и социальной сфере», — объяснил он свою позицию. Привлечение
экспертов, во-первых, увеличивает затраты, так как
квалифицированный специалист чаще всего находится в Москве,
ему надо приехать, командировочные опять же. Затем потребуется
проводить на месте социологические исследования — многие
вещи на поверхности не лежат, их сразу не уловишь. «Есть
масса затратных моментов, которые мне говорят о том,
что мы идем в неверном направлении», — подчеркивает спикер.
При этом он отмечает, что Иркутская область от прочих
регионов всегда отличалась высокой правовой культурой
и здесь всегда была сильная правовая школа в лице юридического
факультета университета. Очень редко выпускники других
субъектов работают на территории области в правоохранительной
сфере, в основном это выпускники иркутских вузов, то есть
свои силы есть.

В смете ЗС есть средства, чтобы нанять людей разработать
закон. Любой законопроект, включенный в план на год,
обеспечен деньгами. Сложившаяся практика — 20-30 тыс.
рублей стоит разработка законопроекта. Во время БЭФа
коллеги из Совета Федерации сказали, что подготовка
закона стоит 1 млн. рублей, региональный закон должен
стоить полмиллиона. У нас, увы…

«Я адекватно себе представляю этот труд и его результаты
— конечно, это мало, — подчеркивает спикер. — Но нельзя
мечтать о том, что ходят команды людей, ремесленников-юристов,
которые готовы стачать закон за деньги, большие или маленькие».

Сегодня ЗС в своей работе опирается на правовое управление
— как отмечает спикер, по той простой причине, что наши
специалисты в теме, в курсе, мы находимся в рамках единой
правовой культуры. Резервом на будущее он называет помощников
депутатов. «Мы тратим значительные средства на содержание
помощников, поэтому депутаты должны привлекать их для подготовки
именных законов». Ежемесячно каждому парламентарию выдается
15 минимальных окладов для помощников. Администрация также
обходится силами правового управления, которое ведет
мониторинг федерального законодательства и вносит предложения
о разработке областных законов, когда возникает необходимость.

МАШИНА С РАЗНЫМИ СКОРОСТЯМИ

Отношения ЗС с правоохранительными органами — областным
судом, прокуратурой, управлением юстиции — сложились
взаимоуважительные, считает спикер. «Хотя это вовсе не значит,
что они нас не критикуют и не ставят перед нами вопросы»,
— тут же отмечает он. Например, было письмо прокуратуры
о том, что внутренние регламентационные нормы Собрания
нарушаются. Депутаты отреагировали на это письмо, согласились,
что проводить комитеты за день до сессии не совсем
правильно. «Это вроде бы наши внутренние дела, но мы
и сами считаем, что так будет лучше», — отметил спикер.

По его словам, любые предложения, направленные на помощь
в организации работы парламента, буду восприниматься
с благодарностью, от кого бы они ни исходили. «У меня
позиция такая: в принципиальных вопросах нужно быть
принципиальным, но когда есть возможность для компромисса,
то надо ее использовать, не особо заботиться, чтобы пуговицы
на мундире блестели, ничего страшного нет. В этом случае
парламент — это машина, у которого есть не только передняя,
но и задняя скорость».

ЧТО ГОД ГОТОВИТ?

В предварительном плане законопроектных работ на 2003 год
более 60 законов, большая часть — предложения администрации.
По словам Петра Парцея, самый большой блок законов будет
подготовлен по вопросам госстроительства и местного
самоуправления. В частности, в связи с вступлением в силу
нового Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных
прав…» необходимо внести поправки в устав региона, принять
новые редакции законов о выборах губернатора, депутатов
ЗС, муниципальных выборах, областных и местных референдумах,
муниципальной службе и статусе депутатов разных уровней.

Будут приняты закон о территориальных избиркомах, новая
схема избирательных округов, предусматривающая проведение
выборов депутатов ЗС по смешанной системе. В сфере экономики
и собственности предполагается урегулировать отношения
в агропромышленном и лесном комплексах региона, упорядочить
земельные правоотношения. В частности, будут приняты законы
о регулировании оборота сельхозземель, о предельных размерах
участков, предоставляемых бесплатно (последний уже разработан).
Во втором квартале 2003 года планируется разработать закон
об объектах культурного наследия области, который позволит
провести ревизию памятников истории и культуры, расположенных
в регионе. П. Парцей подчеркнул, что ревизия необходима,
так как многие из памятников, в частности г. Иркутска,
к настоящему времени утратили свое историческое или культурное
значение (либо никогда им не обладали) и представляют собой
старые полуразрушенные здания, которые портят облик города.
Также в плане разработка закона о социальной политике
в регионе на период реформирования ЖКХ. Будут подготовлены
поправки к бюджету 2003 года, законам о бюджетном процессе
и межбюджетных отношениях, проект бюджета на 2004 год.

Сергей Шишкин главной задачей на первое полугодие называет
принятие блока избирательных законов. Планируется продолжить
совершенствование налогового законодательства, принять
ряд экономических и социальных законов. Спикер отметил,
что он воспринял критику со стороны губернатора в отношении
того, что Собрание недостаточно работает в сфере
законодательства, касающегося магистральных направлений
жизни области, в частности лесного. «С учетом этих пожеланий,
в том числе, будет строиться работа ЗС в этом году»,
— подчеркнул С. Шишкин.

По его мнению, одна из главных сложностей 2003 года заключается
в напряженности принятого бюджета, исполнение которого
из-за обремененности проблемами прошлых лет потребует
значительных усилий. При этом спикер подчеркнул,
что региональные власти должны больше заниматься муниципальными
образованиями, помогать им. «Областная власть не может
быть властью только областной социальной сферы, — отметил
С. Шишкин, — ошибочно думать, будто все, что внизу,
— это не наше». Он назвал неверной трактовкой ответственности
власти заявления о том, что у области все в порядке,
а у мэров дела идут плохо. По словам спикера, органы
региональной власти должны понимать, что их поле деятельности
— это областная сфера и муниципалитеты.

«Внимательно наблюдаю за телодвижениями коллег в отношениях
с Усть-Ордынским округом», — сообщил он. По его словам,
если движения окажутся результативными, то именно парламенту
придется нести основную нагрузку по принятию решений
— назначение референдума, подведение его итогов, создание
и принятие учредительных документов, подготовка конституционных
избирательных законов. «Это часть работы, но она сегодня
мне видится скорее виртуальной, чем реальной», — подчеркнул
спикер. Одними из основных остаются бюджетные вопросы,
реформа ЖКХ — необходимо принять несколько законов,
чтобы смягчить ее вредное воздействие на малообеспеченных.
Что до ситуации в целом, «мы готовы активно и быстро
реагировать на вызовы времени: то, что надо будет
принимать для интересов Иркутской области, будем принимать».

ЭФФЕКТ ОТ ЗАКОНА

Петр Парцей считает, что об эффекте нужно думать с самого
начала, когда закон только готовится к обсуждению. «Любой
законопроект нужно рассматривать только с точки зрения
его пользы, а также возможности исполнения, чтобы
не было неработающих и «вредных» законов», — уверен он.

На вопросе, как посчитать эффект от закона, спикер, который
обычно начинает отвечать, едва дослушав, задумался.
«Это смотря как считать, — наконец сказал он. — Вон
взять хоть транспортный налог: вроде область потеряла
— меньше средств в бюджет пошло. Но выиграли жители,
значит, область тоже выиграла». Короче, методики подсчета
нет. «Но, — нашел он вариант, — есть сигнальная система:
если от нашего правотворчества не возникает жизненных
коллизий, значит, все сделали правильно».