Валерий
СОКОЛОВ:

Устав
области — это наша конституция.
Следовать ей — обязанность всех

Несколько лет назад, а точнее,
в 1995 году, были принят Устав
Иркутской области. Без
преувеличения можно сказать, что
это стало историческим событием.
Во-первых, на языке юристов, Устав
является основным законом,
конституцией региона и составляет
юридическую базу, платформу всего
законодательства в нашей области
после Федеральной Конституции и
федеральных законов. Что это
означает? А это означает то, что ни
один правовой акт, издаваемый
губернатором, Законодательным
собранием, мэром. Думой, не может
противоречить Уставу области его
нормам. О каких нормах идет речь? Их
изложено в Уставе немало и они,
повторяю, незыблемы. Это нормы,
регулирующие отношения человека и
государства в лице органов власти
Иркутской области, защиту прав и
свобод ее жителей. Это нормы,
закрепляющие
административно-территориальное
устройство области, права и
обязанности государственной
власти, экономические отношения,
компетенцию местного
самоуправления. И многое другое.
Достаточно даже бегло ознакомиться
с содержанием Устава области, чтобы
увидеть их многообразие и понять
важность для строительства
государственно-правового дома на
территории нашей области.

Во-вторых,
появление Устава как исторического
явления в новых условиях нашей
жизни, сыграло большую роль в
становлении законодательства в
области. Устав стал как бы
отправной точкой становления всех
ветвей власти — исполнительной,
законодательной, судебной, а также
разрешения проблем местного
самоуправления. Потребовалось
законодательное обеспечение,
скажем, вопросов выборов и
статусных отношений органов
власти, наделения их полномочиями,
предотвращения и разрешения
юридических коллизий и т.д. В
результате почти пятилетней работы
на основе Устава в нашей области
сформирована достаточно
качественная правовой основа,
принято более 120 законов.

Однако жизнь
не стоит на месте. За прошедшие с
момента принятия первого Устава
время изменилось федеральное
законодательство. Многое из того,
что в начальный период
законотворчества в областном
Законодательном собрании было еще
не ясно и не обкатано практикой,
сегодня прояснилось. Появилась
необходимость внести в Устав
области дополнения и изменения. Это
так же естественно и необходимо,
как например, вносить изменения в
конструкцию самолета после
проведенных испытаний.

После
всесторонней работы с
администрацией области в апреле 2001
года Законодательным собранием был
принят Закон Иркутской области
"О внесении изменений и
дополнений в Устав Иркутской
области".

Какие же
изменения и дополнения были
внесены в конструкцию нашего
Устава? Не ставя перед собой цели
прокомментировать все изменения,
остановлюсь лишь на главных, самых
существенных из них.

Верховенство
Конституции Российской Федерации
и федеральных законов

В основном
варианте Устава области из перечня
правовых актов, определяющих
статус области как субъекта
Российской Федерации, исключены
федеративный договор и федеральные
законы. Сегодня уже ясно, что статус
Иркутской области не определяется
договорными отношениями с
Российской Федерацией и
федеральными законами. Последние
только закрепляют общие принципы
организации представительных и
исполнительных органов
государственной власти субъектов
Федерации. Чем же тогда
определяется статус Иркутской
области? Он определяется
исключительно двумя правовыми
актами: Конституцией Российской
Федерации и Уставом субъекта
Федерации, что и было записано в
Уставе области.

Одновременно
в начальной статье Устава
Иркутской области записано
положение такого содержания:
"Конституция Российской
Федерации, федеральные законы
подлежат государственной защите на
территории области". Это
свидетельствует о том, что мы
поддерживаем принцип верховенства
Конституции Российской Федерации и
федеральных законов на всей
территории Российской Федерации.
Как говорят, правовое государство
должно иметь единое правовое поле.

Защита
прав национальных меньшинств

Если в
прежней редакции Устава за
коренными малочисленными народами
(эвенками, тофами и др.)
закреплялось лишь право "на
сохранение исконной среды
обитания", то в новой редакции
Устава права расширяются.
Установлено, что гарантии прав
коренных малочисленных народов на
территории Иркутской области
обеспечиваются в соответствии с
Конституцией Российской Федерации,
общепризнанными принципами и
нормами международного права и
международными договорами. Таким
образом, мы берем обязательства
перед мировым сообществом защищать
исконную среду обитания и
традиционный образ жизни
малочисленных этнических
общностей так, как это понимается
цивилизованным миром.

Государственная
власть в области

Теперь в
Уставе записано, что единственным
источником власти в области
являются не граждане Российской
Федерации, проживающие на ее
территории, а многонациональный
народ Российской Федерации. Это
очень принципиально. Данным
положением Устава снимаются
ограничения на участие людей
разных национальностей в
осуществлении власти на территории
Иркутской области, а также на
участие их во всех выборах, в том
числе и в формировании федеральных
органов государственной власти.
Замечу, что теперь положения Устава
соответствуют нормам Конституции
Российской Федерации и
Федерального закона "Об общих
принципах организации
законодательных (представительных)
и исполнительных органов
государственной власти Российской
Федерации".

В новой
редакции Устава уточнены положения
организации и деятельности органов
государственной власти Иркутской
области. В частности, в статье 4
Устава записано:
"Государственную власть области
осуществляют губернатор,
Законодательное собрание,
возглавляемая губернатором
администрация, Уставный суд и
мировые судьи области". В перечне
органов государственной власти
области появились Уставный суд и
мировые судьи. И это веление
времени, направленное на развитие
судебной власти в Иркутской
области. Уже в этом году 47 мировых
судей приступят к исполнению своих
обязанностей.

Введено
специальное положение,
конкретизирующее, за что несут
ответственность органы
государственной власти области: за
нарушения Конституции Российской
Федерации, федеральных законов,
повлекшие за собой нарушение прав и
свобод человека и гражданина,
угрозу единству и территориальной
целостности РФ и ее
обороноспособности, единству
правового и экономического
пространства Российской Федерации.

Законодательное
собрание

Практика и
новое федеральное
законодательство потребовали
уточнить многие положения
организации и деятельности
Законодательного собрания
Иркутской области. Теперь
Законодательное собрание
определяется не только как
постоянно действующий
однопалатный законодательный и
представительный орган
государственной власти области, но
и как высший и единственный орган
законодательной власти. Такое
уточнение конкретизирует статус
Законодательного собрания, его
положение в системе органов
государственной власти Иркутской
области. Здесь же более полно
уточнены полномочия
Законодательного собрания —
принятие законов, утверждение
бюджета и программ
социально-экономического развития
области, установление налогов,
административно-территориального
устройства, схемы управления
областью и другое. Устав дополнен
нормой, уточняющей срок окончания
полномочий предыдущего созыва
Законодательного собрания.
Моментом прекращения полномочий
является момент начала работы
первой сессии вновь избранного
собрания.

В новой
редакции Устава у избирателей
появляется возможность
проконтролировать работу своих
избранников через право отзыва
депутата по основаниям и в порядке,
установленном законом области.
Ужесточается контроль за
деятельностью и Законодательного
собрания как коллегиального
органа. Так, в соответствии с
федеральным законом в Устав
введена норма, дающая право
губернатору принять решение о
досрочном прекращении полномочий
Законодательного собрания в случае
принятия последним Устава области,
закона области, иного нормативного
правового акта, противоречащих
Конституции РФ, федеральным
законам, принятым по предметам
совместного ведения Федерации и ее
субъектов, Уставу области, если
такие противоречия установлены
соответствующим судом, а
Законодательное собрание не
устранило их в течение шести
месяцев со дня вступления в силу
судебного решения.

Устав
установил порядок принятия
Законодательного собрания
постановлений, конкретизировал
право законодательной инициативы,
предоставляемое главам
муниципальных образований,
расширил круг субъектов
законодательной инициативы,
предоставив такое право областной
избирательной комиссии.

О
статусе депутата Законодательного
собрания

В
соответствии с нормами
Федерального закона "Об общих
принципах организации
законодательных (представительных)
и исполнительных органов
государственной власти субъектов
Российской Федерации" в Уставе
области изложена новая редакция
статьи 29, посвященная определению
статуса депутата Законодательного
собрания области. Согласно нормам
Устава депутатская деятельность
может осуществляться и на
профессиональной постоянной
основе, и путем совмещения с
основной деятельностью. При этом
введена норма, по которой число
депутатов, работающих на
постоянной основе, определяется
Законодательным собранием
самостоятельно.

Уточнены
ограничения, связанные с
депутатским статусом и
осуществлением депутатской
деятельности на профессиональной
постоянной основе. Впервые
записана норма о том, что депутаты
собрания обладают
неприкосновенностью. И это сделано
в соответствии с федеральным
законом.

Губернатор

Губернатор
области, с одной стороны, является
главой и высшим должностным лицом
области, избранным на должность на
основе всеобщего равного прямого
избирательного права, с другой —
главой исполнительной власти —
администрации области. Эта
статусная конструкция в Уставе
осталась. Поэтому в статье 33 Устава
уточнены полномочия губернатора,
осуществляемые им как главой
области, так и главой
исполнительной власти. В частности,
дополнительно закреплено такое
полномочие губернатора, как отчет
перед населением области за
исполнение своих обязанностей.

Новая
редакция Устава теперь позволяет
избирателям контролировать
деятельность губернатора через
право его отзыва в порядке,
установленном законом области.
Принята, кроме того, более
упрощенная, чем действовавшая до
сих пор процедура выражения
Законодательным собранием
недоверия губернатору. Ранее это
формулировалось как отрешение его
от должности, для чего требовалось
выдвинуть против губернатора
обвинение в совершении тяжкого
преступления, подтвержденного
Уставной палатой. По форме и по
существу это напоминает
конституционную процедуру
отрешения от должности Президента
РФ. Сегодня же Законодательное
собрание вправе выразить недоверие
губернатору в случаях издания им
актов, противоречащих Конституции
РФ, федеральным законом, Уставу
области, законам области, если
такие противоречия установлены
соответствующим судом, а
губернатор не устранил указанные
противоречия в течение месяца со
дня вступления в силу судебного
решения.

Администрация
области

Соответствующие
изменения претерпели и статьи
Устава, определяющие основы
деятельности и полномочия
администрации области.
Принципиальным является то, что
система органов исполнительной
власти области устанавливается
губернатором в соответствии со
схемой управления областью,
определенной законом области. А вот
основы организации и деятельности
администрации области
устанавливаются согласно Уставу
области Законодательным собранием.

В отличие от
ранее действующих норм, в новом
Уставе записано, что структурные
подразделения, осуществляющие
полномочия исполнительной власти в
конкретных сферах управления
(образование, здравоохранение,
культура и т.д.), в состав
администрации не входят.
Администрация — высший
исполнительный орган
государственной власти области —
состоит из губернатора — главы
администрации, первого заместителя
и заместителей главы
администрации, руководителей
структурных подразделений
администрации.

Введена в
Устав и новая статья, содержащая
положения о видах, порядке издания,
юридической силе и особенностях
действий правовых актов
администрации области и ее
должностных лиц.

Получили
уточнения и положения,
определяющие основания и порядок
выражения недоверия
Законодательным собранием области
первому заместителю главы
администрации. Замечу, что это
положение Устава, как равно и
другие, утверждают принцип
разделения властей, устанавливают
такую систему правовых гарантий,
баланса сдержек и противовесов,
которая исключает возможность
концентрации власти в одних руках и
одновременно обеспечивает
взаимодействие законодательной и
исполнительной властей. Иными
словами, в Уставе достаточно
сбалансированы полномочия двух
властей. Они уравновешиваются
адекватными полномочиями. А это
основа для сотрудничества,
взаимного доверия и недопущения
злоупотреблений как с одной, так и с
другой стороны.

Местное
самоуправление

Местное
самоуправление — особый институт
власти, ближе всех находящийся к
людям. С момента принятия нового
Устава в Иркутской области
расширились права граждан на
участие в местном самоуправлении
путем дополнительного включения
права на участие в местном
референдуме и права на
правотворческую инициативу.

Очень важным
стало то, что, приведя Устав в
соответствие с Конституцией
Российской Федерации и федеральным
законодательством, из Устава
исключены положения,
предусматривающие возможность
упразднения муниципальных
образований и введения временного
государственного управления.
Почему? Да потому, что в обществе
утвердились порядок и понимание —
вопросы муниципального
образования должны решать не
органы государственной власти, а
непосредственно население или
органы местного самоуправления.
Устав не допускает ограничений
прав местного самоуправления и их
полномочий по вопросам местного
значения. Никто не имеет права
покушаться на принцип
самостоятельности местного
самоуправления. Что касается
органов государственной власти, то
Устав области на них возлагает
обязанность создавать необходимые
правовые, организационные,
материально-финансовые и другие
условия для становления и развития
местного самоуправления, а также
оказывать содействие населению
любого города, района, населенного
пункта в осуществлении права на
местное самоуправление. Местное
самоуправление — одна из основ
конституционного строя России.

Подводя итог
этому краткому комментарию, можно с
уверенностью сказать, что, внеся
изменения и дополнения в Устав
Иркутской области, и
Законодательное собрание, и
губернатор сделали большой шаг
вперед по пути сближения власти с
народом, укрепления демократии и
порядка в области.

Валерий
СОКОЛОВ
заместитель председателя
Законодательного собрания
Иркутской области