Генерал-губернаторство
в России

Борис МЕЖУЕВ,
Алексей ТРИФОНОВ

Полномочных
представителей Президента в
недавно образованных семи
федеральных округах сегодня
принято называть
"генерал-губернаторами", или
"наместниками", а сами округа,
соответственно,
"генерал-губернаторствами".
Есть ли основание для такой отсылки
к практике одного из политических
институтов Российской империи,
оправдано ли соотнесение
политического опыта XVIII и частично
XIX в. с реалиями нынешнего
номинально демократического
федеративного государства? Для
ответа на такие вопросы вспомним,
когда и при каких обстоятельствах в
России появились
генерал-губернаторы и чем они
отличались от просто губернаторов.
Вначале несколько слов о
предыстории этого института.
Система местного управления на
Руси в допетровскую эпоху была
довольно сложной и запутанной. Для
осуществления власти на местах
центр использовал неодинаковые
способы и принципы властвования.
Вплоть до Ивана III присоединяемые
уделы, вливаясь в состав Великого
княжества Московского, сохраняли
свою целостность, однако при нем
они начинают дробиться и
постепенно исчезают.

Административно-территориальное
деление и местное управление
основывались на следующих
критериях: экономическом и
демографическом потенциале
региона; военном значении
территории; историческом наследии
(принадлежности региона к
определенному княжеству). Для
контроля центра над регионами
создается институт
"кормленщиков" — наместников и
волостелей. Они вместе со своим
аппаратом жили за счет средств,
собираемых с подчиненной им
территории, осуществляя там
хозяйственно-административную,
фискальную и судебную
("губную") деятельность.

В ходе губной
и земской реформы Ивана IV кормления
в некоторых местах были заменены
выборным самоуправлением, однако
из-за непоследовательности
проведения преобразований
институт кормления продолжал
сохраняться на большей части
Московского царства. На
пограничных территориях была
введена должность воеводы, который
выполнял в уезде военные,
хозяйственно-административные,
фискальные и судебные функции.
Основным результатом
преобразований Ивана IV в системе
местной власти стало создание
унифицированного аппарата
управления на всей территории
государства.

После Смуты,
при царе Михаиле Федоровиче,
воеводство получает повсеместное
распространение. Это было связано
как с необходимостью большей
централизации государства для
выхода из кризиса, так и с попытками
выработать более эффективный и
оперативный механизм местного
управления. Построение
централизованного государства в
России XVII в. характеризовалось тем,
что проводилось не по пути
"ведомственного подчинения
местных органов центральному
управлению, а как соединение в
одном лице или учреждении
разнородных предметов,
соприкасающихся в жизни".

При Михаиле
Федоровиче появляется деление
территорий исключительно по
военному признаку — создаются так
называемые разряды (по своим
административным и функциональным
характеристикам напоминающие
современные военные округа).

Именно
границы разрядов позднее легли в
основу проведенного Петром I
губернского деления.

В XVII в.
административно-территориальное
деление осуществляется на
основании экономического и
демографического потенциалов,
степени освоенности территорий, а
также военной целесообразности.
Однако деление еще не было
унифицированным: на особом,
фактически автономном положении в
Московском царстве находилась
Малороссия, что было обусловлено
солидными внутренними ресурсами
этого региона и его достаточно
поздним (по сравнению с другими
территориями) вхождением в состав
Российского государства.
Императорский
("петербургский") период в
истории исследуемой нами проблемы
начинается с проведения Петром I
губернской реформы. Создание
губернской системы, пришедшей на
смену делению на отличавшиеся по
типу управления "чети" и
"разряды" XVII в., имело целью
прежде всего обеспечение
значительно возросших при новом
царствовании нужд армии. Поэтому
главами новых областных единиц,
которые должны были осуществлять
одновременно фискальные,
хозяйственные и судебные функции,
Петр обычно назначал своих
адмиралов или генералов. Губернии
выделялись на основании
экономического потенциала
территорий, поскольку каждая из них
обязана была нести не только
налоговое бремя (довольно тяжелое),
но и расходы по содержанию
расквартированных в ней полков.
Губернатор должен был осуществлять
одновременно фискальные,
экономические, хозяйственные и
судебные функции. В 1719 г. проводится
деление губерний на провинции:
"Во главе провинций поставлены
были воеводы, на которых возложены
были дела финансовые, полицейские и
народнохозяйственные. По этим
делам воеводы сносились с
центральными учреждениями помимо
губернаторов".

Из восьми
образованных Петром I в 1708 г.
губерний всего две —
Ингерманландская (с 1710 г. —
Санкт-Петербургская) и Азовская —
возглавлялись
генерал-губернаторами.
Исключительность этих территорий
была обусловлена тем, что они
находились на особом, с военной
точки зрения, положении, находясь
вблизи границ враждебных держав:
Швеции и Турции. Однако фактор
военной необходимости не стал
единственной причиной введения
генерал-губернаторского правления
в том или ином регионе. Так, при
императрице Анне Иоанновне
генерал-губернаторство было
установлено в Московской губернии —
хотя она и находилась далеко от
границ государства — ввиду значения
Первопрестольной как второй
столицы империи. Следовательно,
учреждение поста
генерал-губернатора было связано
не только с пограничным положением
или военной уязвимостью той или
иной территории, но и с
исключительностью ее статуса.

Первоначально
функции и объем полномочий
губернаторов и
генерал-губернаторов почти ничем
не отличались. Все "местные
начальники" обладали
одновременно административной и
судебной властью в губернии, на
"своей" территории в отличие
от прежней (допетровской) системы,
когда управление на местах, кроме
трех южных военных округов,
"разрядов", осуществлялось из
Москвы.

Преодоление
в ходе петровских преобразований
разрыва между центром и
управляемыми территориями
породило новую проблему — утрату
надлежащего контроля над
действиями местных властей. Его
призваны были взять на себя
прокуроры, подчинявшиеся главе
Сената, генерал-прокурору. Их
деятельность по гласному надзору
за действиями должностных лиц с
правом обжаловать их решения в
вышестоящих инстанциях была
достаточно эффективной. Однако
прокуроры — и в этом заключалась их
принципиальная слабость — не могли
самостоятельно приостанавливать
решения губернаторов, даже если они
были противоправными. Полномочия
прокуроров носили исключительно
правоохранительный, но не
политический характер. Они следили
за законностью деятельности
должностных лиц на местах, но не за
соответствием их действий
конкретным целям и задачам
верховной власти. Выполнение
последних функций, согласно
"Учреждению для управления
губерниями" 1775 г. Екатерины II,
должны были взять на себя
генерал-губернаторы. Одним из
важнейших результатов петровской
губернской реформы можно считать
образование целостного
унифицированного имперского
пространства с единой
централизованной и
бюрократизированной системой
местного управления. Однако
бюрократическая система, созданная
Петром I и его преемниками, была
неспособна быстро реагировать на
изменения экономических и
политических приоритетов власти.
Губернаторы были чересчур замкнуты
на местных проблемах, чтобы стать
оперативными проводниками
верховной воли и отстаивать
общегосударственные интересы.
Поглощенный текущими делами своей
местности, губернатор не мог
соотнести ситуацию в ней с
положением во всем государстве.
Поэтому он был не в состоянии
упреждать события, угрожающие
внутреннему благополучию и
безопасности империи.

Обеспокоенность
центральной власти состоянием
управления на местах усилилась
после восстания Пугачева,
предотвратить и подавить которое
самостоятельно губернаторы
оказались не в силах. Поэтому при
Екатерине II была проведена
очередная крупная реформа
территориального управления. В 1775
г. было издано "Учреждение для
управления губерниями". Согласно
этому документу, провинции были
ликвидированы, а большинство
губерний — разукрупнены. В основу
деления был положен
демографический критерий, а именно:
определенная плотность населения,
необходимая для успешной
фискальной политики в регионе. В
каждой губернии, по замыслу
императрицы, должна быть примерно
одинаковая численность населения.
В 1781 г. количество губерний
увеличилось примерно вдвое, причем
наместничества стали включать в
себя, как правило, две-три губернии.
К концу царствования Екатерины II в
России насчитывалось 50 губерний с
населением 300-400 тыс. человек в
каждой. Это значительно облегчало
местной администрации выполнение
возложенных на нее задач. Основной
фигурой местной администрации стал
губернатор (до этого большинство
губернаторских функций исполняли
воеводы, управлявшие провинциями).
Но теперь над ним был поставлен
генерал-губернатор, или наместник.
Эта должность была учреждена с
целью координации системы
управления, обеспечения
эффективного взаимодействия
гражданских и военных властей, а
также установления контроля над
ними. Таким образом, помимо
административного надзора за
учреждениями и сословиями,
осуществляемого губернаторами и
независимыми от них прокурорами,
институционально оформлялся еще и
политический надзор, призванный
направлять деятельность местной
администрации в русло,
обозначенное центральной
государственной властью.

Согласно
Учреждению 1775 г.,
генерал-губернатор "является
прежде всего органом надзора за
административною (отчасти и
судебною) жизнью губернии" Одним
из главных результатов реформы 1775
г. стало создание в губерниях
независимой от администрации
судебной системы. Однако местная
власть и в XVIII в. пыталась тем или
иным способом вмешиваться в
деятельность судебных органов.
Поэтому одна из важнейших функций
генерал-губернатора — наблюдение за
правильным функционированием
административной и судебной систем
в губерниях. Таким образом, ст. 81
Учреждения возлагала на него
обязанности "попечения об
исполнении законов", а не
непосредственное административное
руководство. Но уже в ходе самой
реформы определились и другие
задачи генерал-губернаторов. В
отличие от прокурора Сената, они
обладали всей полнотой власти для
того, чтобы самостоятельно
отменять распоряжения
губернаторов, имели право
возбуждать преследования и
утверждать приговоры по уголовным
делам. Генерал-губернаторы были
главнокомандующими на своей
территории на то время, когда там
отсутствовал монарх, и руководили
полицией. Также они имели право
вводить на подвластной им
территории чрезвычайные меры,
обращаться непосредственно к
императору с докладом. Конечно,
генерал-губернатор на практике
исполнял и функции
административного управления
наместничеством, вторгаясь в сферу
деятельности губернаторов. Кроме
того, наместник был председателем
губернского собрания, и в этом
качестве он уже непосредственно
входил в административную власть.

Реформа 1775 г.
фактически устанавливала режим
чрезвычайного правления на всей
территории Империи. Режим этот,
кстати, очень соответствовал
общему характеру правления
Екатерины II. Как отмечал Карамзин в
"Записке о древней и новой
России", императрица
предпочитала опираться не на
абстрактные правила или некие
совершенные учреждения, а на
способных, честолюбивых и
преданных лично ей помощников,
которым предоставлялся большой
простор для действий. Так,
генерал-губернаторами становились
люди, пользовавшиеся безграничным
доверием императрицы: например,
князь Григорий
Потемкин-Таврический или граф Петр
Румянцев-Задунайский. Действия
генерал-губернаторов, выбранных
самой императрицей, не были
ограничены законом. По мнению
исследователя местной власти в
России А.Д.Градовского, "такая
система едва ли могла послужить к
укреплению государственного
единства. Проведенная во всей
строгости и последовательности,
она скорее могла удалить страну от
необходимой государственной
централизации и привести к системе
разрозненных сатрапий и многим
замешательствам" . Градовский
полагал, что пороки
генерал-губернаторской системы не
проявились в царствование
Екатерины II исключительно
благодаря выбору государыней в
качестве наместников
действительно способных и
талантливых людей. По его мнению,
сам по себе этот механизм
управления был далеко не
совершенен. Во-первых, он не
устранял опасности развития
центробежных тенденций. История
губернских учреждений России не
знает примеров открытого
неповиновения местных властей
императору, тем не менее угрозы
децентрализации и даже распада
государства в случае временного
ослабления центра были вполне
реальными. Обладая рычагами
управления армией и органами
правопорядка, генерал-губернаторы
могли чувствовать себя
полновластными государями на
подчиненной им территории.
Во-вторых, этот институт был
неустойчив еще и в силу того
обстоятельства, что новый
император, естественно, должен был
опасаться "доставшихся ему в
наследство" от предшественника
всевластных наместников, которые
не были обязаны ему своими
прерогативами и, соответственно,
были свободны от многих
неформальных обязательств. Именно
поэтому Павел I, критически
оценивавший многие нововведения
своей матери, став императором,
пересмотрел в т.ч. губернскую
реформу 1775 г. и ликвидировал в 1797 г.
генерал-губернаторства в
большинстве центрально-русских
областей. Однако у
генерал-губернаторской модели
управления было и важное
преимущество, не отмеченное
историками XIX в. Она позволяла
преодолевать вредные следствия
узко бюрократического характера
петровской государственной
системы, ее ригидности по отношению
к непрерывно меняющимся
приоритетам и потребностям времени
при отсутствии в стране иных
политических субъектов, кроме
верховной власти. Но задуманная с
такой целью реформа сразу же начала
"пробуксовывать",
столкнувшись с мощным
сопротивлением чиновничества. В
России начала XIX в. произошла
своеобразная бюрократическая
революция, в ходе которой
"проводники государевой воли"
оказались вытеснены из обычной
системы управления, сохранившись в
качестве института лишь в
отдельных, исключительных случаях.
Проще говоря, чиновники
"одолели" комиссаров, частично
забрав себе их функции и
передоверив их новому начальству в
лице министра внутренних дел.

В период
царствования Александра I вопрос о
генерал-губернаторстве был вновь
поднят. В 1816 г. был составлен проект
создания 12 наместничеств, каждое из
которых включало бы в себя три-пять
губерний. В порядке эксперимента в
1819 г. было образовано
генерал-губернаторство,
охватывавшее пять губерний:
Рязанскую, Тульскую, Орловскую,
Воронежскую и Тамбовскую.
Наместником туда был поставлен
генерал-адъютант А.Д.Балашов,
впоследствии активный защитник
рассматриваемого нами института.
Однако в 1826 г. опыт создания этого
наместничества был признан
неудачным. Одной из причин неудачи
стала несогласованность
генерал-губернаторской системы с
учрежденной в 1802 г. структурой
министерств, разделившей всю сферу
управления по отраслевому
признаку.

По
характеристике министра финансов
графа Е.Ф.Канкрина, министерский и
генерал-губернаторский надзор
различались по своему типу как
линеарный и островной (или
федеративный). Последний
распространялся на все отрасли
управления на определенной
территории, как бы защищая их от
непосредственного вмешательства
власти в лице министров. В
реальности генерал-губернатор
обладал более широкими
полномочиями, чем министр, чьи
предписания, равно как и указы
Сената, он мог приостанавливать.
Поддержавший проект создания
наместничеств М.М.Сперанский
формулировал различие между этими
двумя позициями в системе власти
так: "Генерал-губернатор есть не
что иное, как министерство,
действующее на месте и
принадлежащее к общему всех
министерств составу, к Сенату.
Таким образом, министерское
управление будет иметь два вида:
один общий, в коем все дела
распределяются по предметам,
другой местный, в коем все дела
распределяются по округам".

Закономерно,
что воплотившая в себе дух
екатерининского царствования с
установкой на людей, а не на
учреждения генерал-губернаторская
система встретила резкое
противодействие новой бюрократии,
возникшей во многом именно
благодаря усилиям Сперанского.
Основным противником реанимации
генерал-губернаторств в прежнем
виде стал министр финансов
Д.А.Гурьев. Он предложил ограничить
функции наместников, лишив их
возможности контролировать
действия как высшей, так и
нижестоящей администрации, т.е.
оставить за ними лишь надзор за
местными властями. По проекту
Гурьева, генерал-губернатор должен
был отвечать, "не попустил ли он в
молчании и в невзыскании
неправильного распорядка или
исполнения". Кстати, гурьевский
вариант генерал-губернаторств
более всего напоминает нынешний
институт представителей
Президента в федеральных округах,
ибо последние, в отличие от
генерал-губернаторов царской
России, не могут по своему почину
отменять распоряжения местных
властей.

При
Александре I произошло некоторое
изменение институционального
статуса генерал-губернаторов:
софизм о пресловутом отделении
власти управления от власти
надзора отошел в прошлое, и
генерал-губернаторы стали открыто
называться полномочными
правителями. Но почти на протяжении
всего XIX в. правовой статус
генерал-губернаторов оставался
неопределенным, что способствовало
возникновению конфликтов внутри
государственного аппарата.

В начале 1820-х
годов законодательно оформить
положение генерал-губернаторов
попытался Балашов. Некоторую
помощь в этом ему стал оказывать
возвращенный в столицу в 1821 г.
Сперанский. Балашов посчитал, что
генерал-губернаторы должны быть
промежуточным властным звеном
между министрами и губернаторами.
Однако введение средней ступени в
пирамиду государственного
аппарата противоречило извечному
стремлению почти всех российских
правителей устранять средостение
между верховной властью и властью
на местах. В предложенном Балашовым
варианте генерал-губернаторства
становились лишним звеном в
бюрократической цепочке, делающим
всю систему еще менее проницаемой
для контроля. Поэтому в 1837 г. было
решено упразднить
генерал-губернаторский пост для
областей центральной России (кроме
Москвы и Санкт-Петербурга) и
оставить его как орган
чрезвычайной политической власти в
тех районах, интеграция которых в
Российскую империю по каким-либо
причинам была неполной, или в тех,
где возникала угроза безопасности
государству, а для ее устранения
требовались дополнительные
средства бюрократического
контроля. Для остальных губерний
признавался достаточным
политический надзор со стороны
губернаторов и их нового
начальства — министерства
внутренних дел. Градовский
указывал на имманентное
противоречие целей и характера их
деятельности. Стремясь к
унификации, они в то же время
воспринимали находящуюся под своим
контролем территорию как
выведенную из единой системы
управления. Обладая более широкими,
чем у губернатора, полномочиями,
генерал-губернаторы, конечно,
подспудно желали сохранить и
укрепить свой исключительный
статус, поддерживая тем самым режим
чрезвычайного положения на
неопределенное время.
Действительно, институт
генерал-губернаторства мог служить
сохранению контроля Империи над ее
лимесами, но не установлению
единообразия территорий в рамках
централизованного государства.

Во второй
половине XIX — начале XX вв. институт
генерал-губернаторов довольно
эффективно функционировал на всех
окраинах Российской империи: на
Дальнем Востоке, в Туркестане, на
Кавказе, в Северо-Западном крае, в
Великом княжестве Финляндском.
Александр II проводит очередные
преобразования
генерал-губернаторской системы.
При подготовке крестьянской
реформы в 1858 — 1859 гг. он хотел ввести
институт генерал-губернаторов на
всей территории России,
предоставив им максимально широкие
полномочия. Проведение крупнейших
в истории петербургской России
социальных преобразований
требовало не только, как принято
говорить сегодня, укрепления
вертикали власти. Необходимо было
наладить механизм
государственного надзора над
областями страны, который позволил
бы своевременно решать
нестандартные, нетривиальные
задачи и следить за тем, чтобы
выполнялись они в строгом
соответствии с приоритетами
центральной власти.

Однако
реализации этих планов помешало
сопротивление со стороны
министерства внутренних дел, глава
которого П.А.Валуев полагал, что
генерал-губернаторы вносят только
беспорядок в губернское управление
и способствуют децентрализации
государства. Вся вторая половина XIX
в. проходит в контексте борьбы МВД и
генерал-губернаторов. Министры
внутренних дел П.А.Валуев,
Д.А.Толстой, Д.С.Сипягин, несмотря на
расхождения друг с другом по многим
вопросам, были едины в одном: все
губернское управление должно
контролироваться именно их
ведомством, тогда как
генерал-губернаторы с их не до
конца определенным статусом
препятствуют нормальной работе
гражданской администрации.

С середины XIX
в. число генерал-губернаторств тает
на глазах. Так, в 1856 г. были
упразднены Харьковское и
Витебское, в 1866 — Петербургское, в 1874
— Новороссийское и Бессарабское, в
1876 — Прибалтийское, в 1881 г. —
Оренбургское и Западно-Сибирское
генерал-губернаторства. В то же
время создавались и новые: в 1882 г. —
Степное (на севере Казахстана), в 1884
— Приамурское. В связи с
необходимостью реанимации
подорванного революционерами
государственного порядка в 1879 г.
восстанавливаются следующие
генерал-губернаторства:
Харьковское (упразднено в 1882 г.),
Одесское (упразднено в 1889) и
Петербургское, а в 1905 г. вновь
образовано Прибалтийское. В 1879 — 1880
гг. МВД совместно с Собственной Его
Императорского Величества
Канцелярией удалось добиться
некоторой победы над не
вписывавшимся в строгую
бюрократическую иерархию
институтом. Основной задачей
генерал-губернаторов была признана
борьба с врагами самодержавия, а
все губернские учреждения
оставались в прямом подчинении
губернаторов — то есть и МВД.

Генерал-губернаторства
просуществовали до февральской
революции 1917 г., затем они все (кроме
Финляндского, упраздненного в
октябре 1917 г.) были ликвидированы
новой властью, которая сразу же
создала собственный орган
политического надзора в лице
комиссаров Временного
правительства, а после
октябрьского переворота —
большевистских комиссаров.
Впрочем, в скором времени
"переродившиеся" партийные
органы сами постепенно оказались в
плену либо местных, либо отраслевых
интересов, превратившись в чисто
бюрократическую инстанцию,
подменявшую собой
административную власть. Возникшие
в 1991 г. новые демократические
властные институты не создали
надежных проводников своего
политического влияния, положившись
поначалу на существующую
исполнительную вертикаль и на
малоэффективный институт
представителей Президента на
местах. Когда были разрешены выборы
глав субъектов Федерации,
центральные властные институты
утратили важнейший рычаг
политического воздействия на
периферию. В период президентства
Б.Ельцина отношения Москвы и
регионов характеризовались
постоянным нарушением взаимных
обязательств и нескончаемым торгом
друг с другом. Игра в федеративные
отношения продолжалась, но отказ от
неуклонного соблюдения
Конституции и отсутствие прочной
нормативной иерархии вызвали в
государстве заметные тенденции к
распаду. Утрата центром
возможности непосредственного
воздействия на принятие субъектом
РФ каких-либо решений сделала
неэффективным механизм,
контролирующий соблюдение
Конституции субъектами Федерации
и, конкретно, их руководителями.

Указом
президента Ельцина был создан
институт полномочных
представителей Президента, которым
вменялось в обязанность не только
информирование главы государства о
процессах, происходящих на местах,
но и контроль над ходом реализации
в них федеральных программ, над
использованием федерального
имущества и средств федерального
бюджета. Однако дефицит кадровых и
финансовых ресурсов блокировал
эффективную деятельность данного
института. Его трансформация,
произведенная В.Путиным, должна
предоставить Кремлю возможность
контролировать региональных
лидеров, а при сосредоточении в
руках представителей Президента
соответствующих ресурсов (что в
нынешней ситуации вполне реально) —
воздействовать на губернаторские
выборы (которые проходят во второй
половине 2000 г. в более чем трети
регионов РФ). Но это станет реальным
только в том случае, если Кремль,
наконец, решит всерьез заняться
региональной политикой, поскольку
до последнего времени все
разговоры о ней так и оставались
лишь разговорами. Кроме того,
дефицит кадровых и финансовых
ресурсов пока блокирует
сколько-нибудь эффективную
деятельность нового института.

Москва
сейчас пытается поставить в
регионах своих политических
представителей, которые будут
следить, скажем, за ходом
проводимых сверху реформ или за
деятельностью местных элит,
усердно цепляющихся за остатки
суверенности. Но вряд ли функции
семи путинских наместников
сведутся только к надзору за
соблюдением законов главами
администрации, и едва ли нынешним
"наместникам" удастся
избежать столкновения с
экономической элитой своего
региона и, следовательно,
вовлечения в той или иной степени в
его хозяйственную жизнь. Конечно,
им придется контролировать
проведение преобразований в
регионах, во многом связанных с
силовым переделом собственности и
сфер влияния. Политические и иные
институциональные изменения
влияют на экономику самым
непосредственным образом.
Политические правила формируют
правила экономические, хотя имеет
место и обратная зависимость. Иными
словами, права собственности и,
следовательно, индивидуальные
контракты определяются и
устанавливаются политическими
решениями, однако структура
экономических интересов также
влияет на политическую структуру.
Если с помощью политических
институтов снижается уровень риска
и неопределенность, то
неустойчивость политических
институтов прямо влияет на
отсутствие успехов в экономическом
развитии, и переломить эту
тенденцию очень трудно. При
нынешней системе местные власти
могут своими действиями вносить
существенные коррективы в план
реформ, а президентская
администрация предпочла бы
проводить преобразования без этих
поправок.

Подведем
некоторые итоги нашего экскурса в
историю. Мы можем подтвердить, что в
путинской реформе действительно
прослеживается функциональная
аналогия с генерал-губернаторами.
Президентская власть, видимо,
желает создать институт своего
рода "президентских
комиссаров" на местах (подобно
комиссарам исполнительной власти в
революционной Франции XVIII в.),
контролирующих деятельность
силовых структур, и в этом их роль
оказывается аналогичной
генерал-губернаторской.

Но
установленное нами функциональное
сходство пока не может быть
дополнено институциональным,
поскольку правовое и
административное оформление
нововведения очень проблематично.
Положение представителей
Президента, естественно, будет
сильно отличаться от
генерал-губернаторов 1775 г., ибо
наместникам никогда не предоставят
власть, равную той, какую имели при
Екатерине II Потемкин или Румянцев.
Непонятно, как следует юридически
оформить деятельность
представителей при существующей
федеративной системе
государственного устройства. Пока
их полномочия соответствуют правам
прокуроров Сената: в отличие от
прежних генерал-губернаторов, они
не могут своей властью исправлять
распоряжение местной
администрации или какое-либо
решение Законодательного собрания.

Вполне
вероятно, что данная практика
вообще останется юридически
неоформленной. Скорее всего,
полномочия "президентских
комиссаров" будут значительно
увеличены, и у них появится
реальная возможность
корректировать решения
региональных властей, что заставит
в еще большей мере говорить о
полномочных представителях
Президента как о "государевых
наместниках".

"Русский
журнал".